วันพฤหัสบดีที่ 17 กันยายน พ.ศ. 2563


โครงการเร่งรัดการออก
โฉนดที ดินให้ครอบคลุม ทั่วประเทศ มหาดไทย กรมทีดิน

เป้าประสงค์ และแนวทางการตรวจติดตาม
. เพื่อลดความเสียงตามหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิ จการบ้านเมืองทีดีที อาจส่งผลกระทบต่อแผนงานโครงการภายใต้นโยบายทีดินทรัพยากรธรรมชาติและสิ งแวดล้อม โดยการตรวจราชการ ของผู้ตรวจราชการสํานักนายกรัฐมนตรี และข้อเสนอแนะให้แก่หน่วยงานที รับผิดชอบนําไปปฏิบัติเพือจัดการ กับความเสียงทีอาจส่งผลกระทบต่อนโยบายทีดิน ทรัพยากรธร รมชาติและสิงแวดล้อม อันเนืองมาจากการ ดําเนินการทีไม่สอดคล้องกันให้ลดลงในระดับทียอมรับได้
. พื่อให้มีความเชือโยงสอดคล้อง และมีการบูรณาการแนวทางการดําเนินงาน ร่วมกันและผลักดันให้แผนงานโครงการภายใต้นโยบายทีดินทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมมีการบูรณาการแนวทางการดําเนินงานร่วมกันและนําไปสู่ความสัมฤทธิผลของนโยบาย

วันที่ 30 มิถุนายน 2553

เรียน นางรังสี พันธุมจินดา
ผู้ตรวจราชการสํานักนายกรัฐมนตรีเขต7

เรื่อง การร้องเรียนของประชาชนกรณีการขอออกโฉนด
(ซึ้งผมได้นําเสนอเอกสารการร้องเรียน1ชุดให้ก่อนหน้านีี้เเล้ว)
กระผม นายชวนะ เกียรติชวนะเสวี ในฐานะที่ปรึกษาผู้ตรวจราชการสํานักนายกรัฐมนตรี ด้านเศรษฐกิจ ภาคประชาชน ติดภาระกิจที่กรุงเทพ จึงไม่สามารถเข้าร่วมประชุมได้จึงขอนําเสนอข้อมูลของประชาชนจังหวัดภูเก็ตส ซึ่งกระผมได้เปิดช่องทางให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการให้ข้อมูลเป็น 2 เเนวทาง คือ 1 ตู้ปณ88 2 ทาง email chawanak@gmail.com เเละเครือข่ายประชาชนในพี้นที่ หลังจากประเทศผ่านพ้นวิกฤติจากเหตุการณ์ในกรุงเทพมหานครทําให้ทั่วประเทศประสบปัญหาด้านเศรษฐกิจรวมถึงจังหวัดภูเก็ตวันนี้นายกได้มีโครงการไทยเข้มเเข็งลงมาเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจให้กลับมาเหมือนเดิมเเละใช้เเนวทางการพัฒนาเเบบยั่งยืนลงมาในพื้นที่จังหวัดภูเก็ต จากการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจด้านการท่องเที่ยวเเละการลงทุน ในการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ทั้งคนไทยเเละชาวต่างชาติ ที่เข้ามาลงทุนในพี้นที่จังหวัดภูเก็ต เป็นจํานวนมากในเเต่ละปีเเละปัญหาเรี่องที่ดินก็จะมีปัญหาทั้งเรี่องการบุกรุกที่สาธรณะเเละการออกเอกสารสิทธิ์ทําให้นักลงทุนที่สนใจจะมาลงทุน ไม่มั่นใจเเละได้ย้ายฐานการลงทุนไปประเทศอื่นทําให้ประเทศขาดรายได้เป็นจํานวนไม่น้อยเเละกระทบไปสู่ส่วนอี่นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ซึ้งเป็นปัญหาที่ต้องเเก้ไขให้เป็นเเนวทางเดียวกันเช่นกรณีนายจรัญ หนูพู่ ประชาชนที่เป็นชาวสวนที่เจอปัญหาการขอออกโฉนดที่ดินเฉพาะรายที่จริงเเล้วคือปัญหาเดียวกันทั้งประเทศ กระผมได้ศีกษาข้อร้องเรียน ของที่เเปลงนี้

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ปีพ..2550
มาตรา  ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคของบุคคล ย่อมได้รับความคุ้มครอง
มาตรา  ประชาชนชาวไทยไม่ว่าเหล่ากำเนิด เพศ หรือศาสนาใด ย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญนี้เสมอกัน
มาตรา ๒๖ การใช้อำนาจโดยองค์กรของรัฐทุกองค์กร ต้องคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์สิทธิและเสรีภาพ ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้
มาตรา ๓๐ บุคคลย่อมเสมอกันในกฎหมายและได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายเท่าเทียมกันชายและหญิงมีสิทธิเท่าเทียมกัน
มาตรา ๓๕ สิทธิของบุคคลในครอบครัว เกียรติยศ ชื่อเสียง ตลอดจนความเป็นอยู่ส่วนตัวย่อมได้รับความคุ้มครองการกล่าวหรือไขข่าวแพร่หลายซึ่งข้อความหรือภาพไม่ว่าด้วยวิธีใดไปยังสาธารณชน อันเป็นการละเมิดหรือกระทบถึงสิทธิของบุคคลในครอบครัวเกียรติยศ ชื่อเสียง หรือความเป็นอยู่ส่วนตัวจะกระทำมิได้ เว้นแต่กรณีที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับความคุ้มครองจากการแสวงประโยชน์โดยมิชอบจากข้อมูลส่วนบุคคลที่เกี่ยวกับตน ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ
คําพูดของประชาชนที่ผมจะถามใครเพื่อตอบข้อความต่อไปนี้

ข้าพเจ้าด้วยความน้อยเนื้อตํ่าใจในวาสนาที่ฝันว่าจะได้มีโฉนดจากที่ดินที่ทํามาหากินมาด้วยความสุตริต

เอกสารที่ผมได้รับ เเละได้ส่งมอบให้ผู้ตรวจ
ประกาศครบ 30วันไม่มีผู้คัดค้าน
ที่สําคัญคณะกรรมการตามกฎกระทรวงฉบับที่43มีมติออกโฉนดให้ผู้ขอได้
ที่ดินข้างเคียงรับรองเเนวเขตครบทุกด้าน ทั้ง3ขั้นตอนที่กล่าวมาข้างต้นจะมีเจ้าพนักงานที่ดินมีส่วนร่วมทุกขั้นตอนของกฎหมายเเละกลับมามองคําสั่งของที่ดินจังหวัดภูเก็ตหลังจากผ่านขั้นตอนของกฎหมายที่กล่าวมาทั้ง3ขั้นตอนข้างต้น 

เเนวทางที่ดินจังหวัดภูเก็ต
ที่ดินจังหวัดภูเก็ตได้มีหนังสือเเจ้งนาย จรัญ หนูพู่ โดยมีใจความว่าที่ดินจังหวัดภูเก็ต มีความห็นว่าสคจดที่รกร้างว่างเปล่าก็ต้องถือระเบียบคณะกรรมการจัดที่ดินเเห่งชาติฉบับที่ 12 ข้อ 10ในกรณีที่ดินนั้นมีด้านหนึ่งด้านใดหรือหลายด้านจดที่ป่าหรือที่รกร้างว่างเปล่าเเละระยะที่วัดได้เกินกว่าระยะที่ปรากฎในหลักฐานเเจงการครอบครองให้ถือระยะที่ปรากฎในหลักฐานการเเจ้งการครอบครองเป็นหลักในการออกโฉนด
ซึ้งขัดเเย้งกับ 3ขั้นตอนที่ผ่านขบวนการขั้นตอนที่ได้ปฎิบัติตามประมวลกฎหมายที่ดินของเจ้าพนักงานที่มีหน้าที่ในขั้นตอนนั้นเสร็จสิ้นเเล้ว

เเนวทางจังหวัดสุราษฎ์ธานี จากกรณีปัญหาที่ 
นําข้อเท็จจริงเป็นการเพิ่มจากการรังวัดตามแนวเขตที่ดิน
ซึ่งตามแนวเขตในหนังสือ ..1 ได้แสดงลักษณะผังที่ดินประกอบไว้เป็นรูปสี่เหลี่ยมผืนผ้า แต่การรังวัดเป็นโฉนดที่ดินต้องใช้วิธีการตรรกะ (การคำนวณกราฟปักหมุดตามหลักเขตฉะนั้นรูปที่ดินในโฉนดที่ออกมาจะเปลี่ยนไปตามแนวที่วัดได้และส่วนที่เพิ่มมา ต้องเป็นไปตามเขตที่ดินดังกล่าว ด้านนายจำลองโพธิ์เพชร หัวหน้าสำนักงานที่ดินจังหวัดสุราษฎร์ธานี สาขาเกาะสมุย เปิดเผยว่า ที่ดินงอกกับที่ดินเพิ่มไม่เหมือนกัน ข้อเท็จจริงเป็นการเพิ่มจากการรังวัดตามแนวเขตที่ดินซึ่งตามแนวเขตในหนังสือ ..1 ได้แสดงลักษณะผังที่ดินประกอบไว้เป็นรูปสี่เหลี่ยมผืนผ้า แต่การรังวัดเป็นโฉนดที่ดินต้องใช้วิธีการตรรกะ(การคำนวณกราฟปักหมุดตามหลักเขต ฉะนั้นรูปที่ดินในโฉนดที่ออกมาจะเปลี่ยนไปตามแนวที่วัดได้และส่วนที่เพิ่มมา ต้องเป็นไปตามเขตที่ดินดังกล่าว นายจำลองกล่าวว่า ไม่ใช่เรื่องแปลกที่การรังวัดโฉนดเป็นไปได้ทั้งเนื้อที่ลดหรือเพิ่มขึ้นจากเดิม แต่ต้องเป็นไปตามการรังวัดของเจ้าหน้าที่และต้องได้รับคำยินยอมจากเจ้าของที่ดินข้างเคียงเซ็นชื่อรับทราบยอมรับในแนวเขตดังกล่าว อย่าลืมว่าที่ดินบนเกาะสมุยมีราคาแพงคงไม่มีใครยอมให้คนอื่นมาบุกรุกกินเนื้อที่ของตนไปแน่ และหากเจ้าของที่ข้างเคียงไม่ยอมเซ็นชื่อก็ออกโฉนดให้ผู้ขอไม่ได้

จะเห็นได้ว่าใช้วิธีปฎิบัติเเตกต่างกัน

จากกรณีปัญหา ที่ดินจังหวัดภูเก็ต ใขัระเบียบคณะกรรมการจัดที่ดินเเห่งชาติฉบับที่ 12 ข้อ 10 ในกรณีที่ดินนั้นมีด้านหนึ่งด้านใดหรือหลายด้านจดที่ป่าหรือที่รกร้างว่างเปล่าเเละระยะที่วัดได้เกินกว่าระยะที่ปรากฎในหลักฐานเเจ้งการครอบครองให้ถือระยะที่ปรากฎในหลักฐานการเเจ้งการครอบครองเป็นหลักในการออกโฉนด ยึดระยะในสคเป็นหลักในการพิจรณาออกโฉนด ทั้งที่ข้อเท็จจริงที่ทั้ฝที่ข้อเท็จจริงสต1 ผ่านมา 
ถ้าในสค1ระบุจดที่ว่างเปล่า จะไม่นําขั้นตอนที่ปฎิบัติของเจ้าหน้าที่ที่ได้รับรองมาเเล้ว เช่น 1 ประกาศครบ 30วันไม่มีผู้คัดค้าน
ที่สําคัญคณะกรรมการตามกฎกระทรวงฉบับที่43มีมติออกโฉนดให้ผู้ขอได้
ที่ดินข้างเคียงรับรองเเนวเขตครบทุกด้าน 



วันจันทร์ที่ 11 มกราคม พ.ศ. 2559


 ข้อมูลจาก กรมที่ดิน



ปัญหาและอุปสรรคของการออกโฉนดทดี่ินในจังหวัดภูเก็ต
วิชญ์ธรรมนาถ สุวรรณโกตา
ผลงานส่วนบุคคลนี้เป็นส่วนหนึ่งของการอบรม หลักสูตร “ผู้พิพากษาผู้บริหารในศาลชั้นต้น” รุ่นที่ 11 สถาบันพัฒนาข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม สานักงานศาลยุติธรรม พ.ศ. 2556
ปัญหาและอุปสรรคของการออกโฉนดทดี่ินในจังหวัดภูเก็ต
วิชญ์ธรรมนาถ สุวรรณโกตา
สถาบันพัฒนาข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม ชื่อเรื่องผลงานส่วนบุคคล : ปัญหาและอุปสรรคของการออกโฉนดที่ดินในจังหวัดภูเก็ต
ชื่อผู้ศึกษา : นายวิชญ์ธรรมนาถ สุวรรณโกตา กรรมการที่ปรึกษา : นายทัศน์พงษ์ เหล่ารักวงศ์
อนุมัติใหผ้ลงานส่วนบุคคลฉบับนี้เป็นส่วนหนึ่งของการอบรมหลักสูตร “ผู้พิพากษา ผู้บรหิารในศาลชั้นต้น”รุ่นที่11
..........................................ประธานกรรมการอานวยการอบรม (นายฉัตรไชย จันทร์พรายศรี) ผู้พิพากษาศาลฎีกา
.......................................กรรมการอานวยการอบรมและกรรมการที่ปรึกษา (นายทัศน์พงษ์ เหล่ารักวงศ์) ประธานแผนกคดีเลือกตั้งในศาลอุทธรณ์ภาค 3
คาน า
รายงานส่วนบุคคลฉบับนี้ เป็นส่วนหนึ่งของการอบรม หลักสูตร ผู้พิพากษาผู้บริหารใน ศาลชั้นต้น รุ่นที่ 11 ด้วยเหตุที่ผู้เขียนได้รับราชการที่ศาลจังหวัดภูเก็ต ซึ่งมีคดีเกี่ยวกับที่ดินขึ้นสู่ศาล จังหวัดภูเก็ตจานวนมาก เช่น คดีเกี่ยวกับการขออกโฉนดที่ดินคดีขอเพิกถอนโฉนดที่ดิน คดีพิพาทกัน เรื่องแนวเขตที่สงวนหวงห้าม และคดีฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งทางแพ่งและอาญา เป็น ผู้ศึกษาจึงมีความ สนใจปัญหา และอุปสรรคการออกโฉนดที่ดินในจังหวัดภูเก็ต ซึ่งมีขั้นตอนที่ซับซ้อนไม่เป็นธรรมแก่ ประชาชนผู้ขอออกโฉนดที่ดิน เนื่องจากที่ดินเป็นปัจจัยสาคัญในการดารงชีวิต มีความสาคัญต่อผู้คนใน สังคมเป็นอย่างมากในทางด้านเศรษฐกิจ เอกสารสิทธิ์ คือ โฉนดที่ดินจึงมีความสาคัญมากสามารถเข้าสู่ แหล่งทุนได้ โดยเฉพาะจังหวัดภูเก็ต ซึ่งเป็นแหล่งท่องเที่ยวสาคัญของโลก นารายได้เข้าสู่ประเทศ จานวนมาก แต่การออกโฉนดที่ดินกลับมีปัญหาและอุปสรรคเกี่ยวกับกฎหมาย หลักเกณฑ์และขั้นตอน การออกโฉนดที่ดินที่ซับซ้อนมากมาย จึงสมควรมีการปรับปรุงแก้ไขปัญหาและอุปสรรคดังกล่าว ผู้ ศึกษาหวังว่าผู้อ่านคงได้รับประโยชน์จากการค้นคว้าทารายงานส่วนบุคคลครั้งนี้พอสมควร เนื่องจากมี ข้อจ ากัดในเรื่องระยะเวลา
วิชญ์ธรรมนาถ สุวรรณโกตา
สารบัญ
หน้า
บทที่ 1 บทนา
1.1 ความเป็นมาและความสาคัญของปญั หา 1 1.2วัตถปุระสงคข์องการศกึษา 1 1.3สมมุตฐิานของการศึกษา 3 1.4ขอบเขตของการศกึษา 3 1.5วิธีการดาเนนิการศกึษา 4 1.6ประโยชน์ที่คาดว่าจะไดร้ับ 4
บทที่2วิวัฒนาการแนวคดิ และทฤษฎกีารออกโฉนดที่ดินในประเทศไทย 5
2.1วิวฒันาการในการออกโฉนดที่ดนิในประเทศไทย 5 2.2หลักเกณฑ์การออกโฉนดที่ดนิในประเทศไทย 8
บทที่ 3 ผลการศกึ ษาและวเิ คราะห์ปัญหาการออกโฉนดที่ดินในจังหวัดภูเกต็ 23
3.1หลักเกณฑว์ิธีการและเงอื่นไขการออกโฉนดทดี่ินในจังหวดัภูเกต็ 23 3.2หลักเกณฑ์เกี่ยวกบัที่ดนิที่ห้ามมิให้ออกโฉนดทดี่ิน 28 3.3วิเคราะห์ปัญหาการออกโฉนดที่ดนิในเขตหวงห้าม 31
ตามกฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ. 2537)
บทที่ 4 บทสรุปและข้อเสนอแนะ 38
4.1 บทสรุป 38 4.2 ข้อเสนอแนะ 40
บรรณานุกรม ประวัติผู้ศกึ ษา
1
บทที่ 1 บทนํา
1.1 ควํามเป็นมําและควํามสําคัญของปัญหํา
การออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินในประเทศไทย แต่ดั้งเดิมนั้น ยังไม่ได้มีการทาแผนที่แสดงที่ตั้ง ของที่ดิน หรือทาแผนที่จาลองรูปที่ดินตามความเป็นจริง คงแสดงรายละเอียดเพียงว่าเป็นผู้ใด อยู่บ้านใด เข้า ทาประโยชน์ในที่ดินไหน มีเนื้อที่เท่าใด เพื่อความสะดวกในการเก็บภาษีอากรเท่านั้น และต่อมาเริ่มมีการออก โฉนดที่ดิน จนถึงการออกโฉนดแผนที่ในสมัยรัชกาลที่ 5 ตามประกาศออกโฉนดที่ดินที่ ร.ศ. 120 และ พระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน ร.ศ. 127 เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบันที่มีการประกาศใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน เมื่อปี พ.ศ. 2497 การออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินมีหลายแบบด้วยกัน เช่น ใบจอง หนังสือรับรองการ ทาประโยชน์ และโฉนดที่ดิน ปรากฏว่าตลอดระยะเวลาดังกล่าวรัฐไม่สามารถออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินให้ ทันต่อความต้องการของประชาชนได้ ซึ่งในสังคมปัจจุบันเป็นที่ยอมรับว่า “ที่ดิน” เป็นปัจจัยที่สาคัญในการ ดารงชีพของมนุษย์ นอกจากใช้เป็นที่อยู่อาศัยและประกอบอาชีพเกษตรกรรมแล้ว ที่ดินยังกลายเป็น ปัจจัยพื้นฐานในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ ได้มีการใช้ที่ดินเป็นต้นทุนการผลิต กล่าวคือ การนาเอา เอกสารสิทธิ์ในที่ดินเช่นโฉนดที่ดินหนังสือรับรองการทาประโยชน์ ไปเป็นหลักทรัพย์ในการกู้ยืมเงินกับ สถาบันการเงินหรือแหล่งเงินทุนต่าง ๆ เพื่อนาเงินไปลงทุนทั้งในด้านการเกษตร และอุตสาหกรรม รวมไปถึง การลงทุนในธุรกิจด้านอสังหาริมทรัพย์ เช่น การจัดสรรที่ดินเพื่อการอยู่อาศัย และพาณิชยกรรม รวมทั้ง การ ลงทุนในด้านการท่องเที่ยว การโรงแรม ซึ่งจะทาให้เศรษฐกิจของประเทศเจริญก้าวหน้า
ดังนั้น กระบวนการออกโฉนดที่ดินจึงมีความสาคัญอย่างยิ่ง ในปัจจุบันตามประมวลกฎหมาย ที่ดิน มีวิธีการออกโฉนดที่ดิน 3 วิธี คือ
1. การออกโฉนดที่ดินโดยวิธีการเดินสารวจ ตามมาตรา 58, 58 ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน 2. การเปลี่ยน น.ส. 3 ก เป็นโฉนดที่ดิน ตามมาตรา 58 ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน 3. การออกโฉนดที่ดินเฉพาะรายตามมาตรา 59, 59 ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน เอกสารสิทธิ์ในที่ดินจึงมีความจาเป็นอย่างยิ่งกรมที่ดินจึงต้องดาเนินโครงการเร่งรัดการออกโฉนด
ที่ดินเพื่อให้เป็นไปตามนโยบายรัฐบาลดังกล่าว เพื่อที่จะทาให้ประชาชนเข้าสู่แหล่งทุนได้มากขึ้น แต่ก็ยังเกิด ปัญหาติดขัดในเรื่องหลักเกณฑ์ เงื่อนไขและวิธีการออกโฉนดที่ดินโดยเฉพาะการขอออกโฉนดที่ดินในจังหวัด ภูเก็ต ซึ่งเป็นแหล่งท่องเที่ยวที่สาคัญของโลก นารายได้เข้าสู่ประเทศไทยจานวนมาก แต่จังหวัดภูเก็ตมี สภาพทางภูมิศาสตร์ เข้าลักษณะเป็นเกาะ และมีที่ดินสงวนหวงห้ามอยู่ด้วย การออกโฉนดที่ดินจึงต้องใช้ หลักเกณฑ์ตามกฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ. 2537) ข้อ 14 (3)(4) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 แต่กฎกระทรวงฉบับดังกล่าวทาให้ไม่สามารถขอออกโฉนดที่ดินได้โดยง่าย ทาให้ประชาชนได้รับความเดือดร้อนไม่สามารถเข้าสู่แหล่งทุนได้ อาจทาให้มีการบุกรุกที่ดินสาธารณประโยชน์ หรือที่ดินของรัฐที่สงวนหวงห้ามไว้ใช้เพื่อประโยชน์สาธารณะหรือเพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ
ตลอดจน ที่ดินที่รัฐได้สงวนหวงห้ามไว้จานวนมากขึ้น จึงเป็นปัญหาอาจทาให้เกิดผลกระทบทั้งทางด้าน เศรษฐกิจ และสังคม
จากสภาพปัญหาดังกล่าว จึงต้องมีมาตรการในการเข้ามากากับดูแล การออกโฉนดที่ดินของกรม ที่ดิน ให้มีความรัดกุมและรวดเร็วยิ่งขึ้น การออกโฉนดที่ดินจึงมีความสาคัญ และต้องดาเนินการให้เป็นไปด้วย ความถูกต้องตามระเบียบกฎหมาย ทั้งที่กาหนดไว้ในประมวลกฎหมายที่ดิน ตลอดจนกฎหมาย ๆ อื่น ที่ เกี่ยวข้อง เช่น กฎหมายว่าด้วยการจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ, กฎหมายว่าด้วยการป่าไม้, กฎหมายว่าด้วย ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน, พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม พ.ศ. 2518, เป็นต้น ตลอดจนให้หน่วยงานอื่นเข้ามารับผิดชอบ และประสานกับกรมที่ดิน เพื่อให้การออกโฉนดที่ดินเป็นไปด้วย ความสุจริต และโปร่งใส แต่กฎหมายและระเบียบต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องนั้น มีผลกระทบต่อการออกโฉนดที่ดิน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การออกโฉนดที่ดิน ในจังหวัดภูเก็ตนั้นเป็นที่เกาะ และที่สงวนหวงห้าม ราษฎรต้อง ครอบครองและทาประโยชน์ในที่ดินอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ (ก่อนวันที่ 1 ธันวาคม 2497) และมีหลักฐานการแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) ตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้กฎหมายที่ดิน จากหลักเกณฑ์ดังกล่าว จึงสามารถดาเนินการออกโฉนดที่ดินเฉพาะรายตามมาตรา 59 แห่งประมวลกฎหมาย ที่ดิน
หลักเกณฑ์การขอออกโฉนดที่ดินดังกล่าวก่อให้เกิดความเดือดร้อนแก่ราษฎรที่ทาประโยชน์ใน ที่ดิน โดยไม่มีหลักฐานเกี่ยวกับที่ดินมาก่อนจึงเป็นปัญหาต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ในการออกโฉนดที่ดิน และ ประชาชนไม่สามารถมีเอกสารสิทธิ์ในที่ดินเพื่อเข้าสู่แหล่งทุนได้ตามนโยบายแปลงสินทรัพย์เป็นทุน จาก ปัญหาดังกล่าว จึงควรศึกษาว่าการออกโฉนดที่ดินในที่เกาะและที่สงวนหวงห้าม มีปัญหาอย่างไรมีแนว ทางแก้ไขอย่างไรอีกทั้งยังได้ศึกษาหลักเกณฑ์การออกโฉนดที่ดิน เพื่อนาไปวิเคราะห์ หาคาตอบและ ข้อเสนอแนะเพื่อปรับปรุงกฎหมาย และหาแนวทางแก้ไขปัญหา เพื่อความเป็นธรรมแก่ประชาชน
1.2 วัตถุประสงค์ของกํารศึกษํา
1.2.1 เพื่อศึกษาถึงประวัติความเป็นมาถือครองที่ดินของประเทศไทยตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน 1.2.2 เพื่อให้ทราบถึงกระบวนการออกโฉนดในที่ดินในประเทศ 1.2.3 เพื่อศึกษาวิเคราะห์ปัญหาและอุปสรรคการออกโฉนดที่ดินตามมาตรา 59 แห่งประมวล
กฎหมา ยที่ดิน ส าหร ับที่ด ินในจัง หว ัด ภูเก็ต 1.2.4 เพื่อให้ทราบถึงข้อเสนอแนะ แนวทางในการแก้ไขปัญหาและอุปสรรคการออกโฉนดใน
ที่ดินในจังหวัดภูเก็ต แนวทางการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อความเป็นธรรมแก่ประชาชน
2
1.3. สมมุติฐํานของกํารศึกษํา
ปัญหาการออกโฉนดที่ดินในจังหวัดภูเก็ต ก่อให้เกิดผลกระทบต่อผู้ที่ครอบครองที่ดิน ซึ่งถือว่า เป็นที่เกาะ หรือที่สงวนหวงห้าม ตามกฎหมายกระทรวงฉบับที่ 43 ข้อ 14 มาบังคับใช้เป็นการจากัด สิทธิของประชาชนผู้ครอบครองทาประโยชน์ในที่ดินในพื้นที่ที่มีการกาหนดเป็นเขต หวงห้ามมาก่อนประมวล กฎหมายที่ดินใช้บังคับ โดยมีหลักฐานแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) ต้องพบกับปัญหาเงื่อนไขของกฎหมาย ท่ีสลับซับซ้อน มีความไม่ชัดเจนในการแปลความกฎหมาย พนักงานเจ้าหน้าที่ต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับ การครอบครองทาประโยชน์ ควบคู่ไปกับข้อเท็จจริงในการสงวนหรือหวงห้ามจึงจะพิจารณาว่าที่ดินนั้นอยู่กับ หลักเกณฑ์ตามกฎหมายหรือไม่ จึงเป็นการไม่ยุติธรรม อีกทั้งเป็นการเลือกปฏิบัติได้ และขัดต่อกฎหมาย รัฐธรรมนูญในเรื่องสิทธิเสรีภาพของประชาชน และความเสมอภาค จึงจาเป็นต้องมีการปรับปรุง แก้ไข กฎกระทรวง เพื่อแสดงว่ารัฐมิได้ออกกฎหมายมาเพื่อทาให้ประชาชนเดือดร้อน เพื่อความเป็นธรรมแก่ ประชาชน ซึ่งจะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อประชาชน มีหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินไว้เป็นหลักฐานในการถือครอง ที่ดิน สามารถเข้าสู่แหล่งทุนได้ และเป็นผลดีต่อเศรษฐกิจของประเทศ
1.4 ขอบเขตของกํารศึกษํา
ศึกษาและวิเคราะห์ความเป็นมาของหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินตั้งแต่ในอดีตมาจนถึงปัจจุบันและ ปัญหาการออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ในจังหวัดภูเก็ต โดยศึกษาจากประมวล กฎหมายที่ดิน และกฎหมายที่เกี่ยวข้อง คือ พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติฯ ระเบียบ กฎกระทรวง และ กฎหมายอื่น ๆ เพื่อเป็นแนวทางแก้ไข ปรับปรุง พัฒนากฎหมายให้เกิดความเป็นธรรมแก่ประชาชน
1.5 วิธีกํารดําเนินกํารศึกษํา
ศึกษาโดยวิธีการค้นคว้าจากเอกสาร ประมวลกฎหมาย พระราชบัญญัติกฎกระทรวง มติ คณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ ตาราและคาอธิบายทางกฎหมาย บทความทางวิชาการ คาพิพากษาศาลฎีกา ความเห็นของสานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา วิทยานิพนธ์ ตลอดจนหนังสือเวียน ระเบียบและคาสั่งของ กรมที่ดินหรือกระทรวงมหาดไทยหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
3
1.6 ประโยชน์ที่คําดว่ําจะได้รับ
1.6.1 ได้ทราบถึงประวัติความเป็นมาของการถือครองที่ดินของประเทศไทย ตั้งแต่ในสมัยสุโขทัย กรุงศรีอยุธยา กรุงรัตนโกสินทร์ จนถึงปัจจุบัน
1.6.2 ได้ทราบถึงกระบวนการออกโฉนดที่ดิน และกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการออกหนังสือแสดง
สิทธิในที่ดิน จังหวัดภูเก็ต แนวทางปรับปรุงแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อความเป็นธรรมแก่ประชาชน
1.6.3 ได้ทราบถึงปัญหาและอุปสรรคที่เกิดขึ้นต่อการออกโฉนดที่ดินในจังหวัดภูเก็ต 1.6.4 ได้ทราบถึงข้อเสนอแนะ แนวทางในการแก้ไขปัญหาและอุปสรรคการออกโฉนดที่ดินใน
4
บทที่ 2 วิวัฒนํากําร แนวคิดและทฤษฎีในกํารออกโฉนดที่ดินในประเทศไทย
2.1 วิวัฒนํากํารในกํารออกโฉนดที่ดินของประเทศไทย
โฉนด ตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ.2525 หมายความว่า หนังสือสาคัญของทาง ราชการแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดิน ก่อนนี้ถ้าเป็นสวนปลูกไม้ยืนต้น เรียกว่า โฉนดสวน ถ้าเป็นสวนไม้ล้มลุก เรียกว่า โฉนดป่า เมื่อ พ.ศ.2444 เริ่มออกโฉนดแบบใหม่โดยวิธีรังวัดปักหลักเขตลงในที่ดินด้วยหมุดหลักฐานการแผน ที่และแสดงรูปแผนที่ที่ดินนั้นลงไว้ในโฉนดด้วย เรียกว่า โฉนดแผนที่ หนังสือ เช่น ออกโฉนดขาดหมายให้แก่ ราชการ
ที่ดิน ตามประมวลกฎหมายที่ดิน หมายความว่า พื้นที่ดินทั่วไปและให้หมายความรวมถึง ภูเขา ห้วย หนอง คลอง บึง บาง ลาน้า ทะเลสาบ เกาะและที่ชายทะเลด้วย ที่ดินเป็นทรัพยากรธรรมชาติที่มี คว ามส าค ัญต ่ อ ชี ว ิ ต แ ล ะ ค ว า ม เ ป็ น อ ยู่ ข อ ง ม นุ ษ ย์ อ ย่ า ง ยิ่ ง ทั้ ง ใ น อ ด ี ต ปั จ จุ บั น แ ล ะ อ น า ค ต โ ด ย เ ฉ พ า ะ เ มื่ อ จ า น ว น ประชากรเพิ่มมากขึ้นทุก ๆ วัน ขณะที่พื้นดินมีอยู่เท่าเดิมหรือน้อยกว่าเดิมเนื่องจากภัยธรรมชาติและการ ทาลายของมนุษย์ รัฐจึงต้องมีมาตรการหรือจัดระบบการถือครองที่ดินให้กับประชาชน โดยการออกเอกสาร สิทธิ์ในที่ดินเพื่อเป็นหลักทรัพย์สาหรับเจ้าของที่ดินนั้น ซึ่งการรับรองสิทธิหรือการออกเอกสารสิทธิ์ที่ดิน มี วิวัฒนาการมาตั้งแต่สมัยสุโขทัย สมัยอยุธยาจนถึงปัจจุบัน ตามลาดับดังต่อไปนี้
สมัยกรุงสุโขทัย
งานที่ดินในประเทศไทยปรากฏเริ่มแรกตั้งแต่สมัยกรุงสุโขทัยเป็นราชธานี ในรัชสมัยพ่อขุน รามคาแหง (ระหว่าง พ.ศ.1820-1860) พระองค์ทรงปกครองบ้านเมืองในรูปแบบของบิดาปกครองบุตร ทรง ดาเนินรัฐประศาสตร์นโยบายส่งเสริมเศรษฐกิจเกี่ยวกับการทาประโยชน์ ในที่ดิน โดยให้พลเมืองเข้าทา ประโยชน์ในที่ดินเพื่อให้ได้พืชผลมาเป็นปัจจัยในการบริโภคและอุปโภคพอควรแก่ระดับการครองชีพในสมัย นั้น เมื่อราษฎรเข้าบุกเบิกหักร้างถางพงในที่ดินจนเพาะปลูกได้ผลได้ประโยชน์แล้วก็โปรดให้ที่ดินนั้น ๆ เป็น กรรมสิทธิ์ของผู้ออกแรงออกทุนไป ดังปรากฏในหลักศิลาจารึกหลักที่ 1 ว่า "ฯลฯ สร้างป่าหมากป่าพลูทั่ว เมืองทุกแห่ง ป่าพร้าว ก็หลายในเมืองนี้ ป่าคาง (ขนุน) ก็หลายในเมืองนี้ หมากม่วงก็หลายในเมืองนี้ หมาก ขามก็หลายในเมืองนี้ใครสร้างได้ไว้แก่มัน ฯลฯ"
5
สมัยกรุงศรีอยธุยํา
มีการจัดแบ่งองค์การบริหารออกเป็นรูปจตุสดมถ์ คือ เวียง วัง คลัง นา ประจาอยู่ส่วนกลาง การ จัดที่ดินขึ้นอยู่กับกรมนาในสมัยสมเด็จพระรามาธิบดีที่ 1 พระเจ้าอู่ทอง (พ.ศ. 1903) ทรงมีพระบรมราช โอกาสให้ขุนเกษตราธิบดี เสนาบดีกรมนา ร่างกฎหมายลักษณะเบ็ดเสร็จที่เกี่ยวกับที่ไร่ ที่นา เรือกสวน สรุป หลักการได้ว่า
1. โฉนด ตามกฎหมายเบ็ดเสร็จเป็นใบอนุญาตที่นายเสนาระวางนายอากรซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่เขียน ใบอนุญาตโฉนดให้ผู้ขอยึดถือไว้เป็นคู่มือสาหรับที่ ซึ่งออกให้เพื่อประโยชน์ในการเก็บภาษีเท่านั้น
2. ที่ดิน ทั้งในและนอกเมืองกรุงศรีอยุธยาเป็นพระเจ้าอยู่หัวราษฎรยึดครองในฐานะผู้อาศัย เสีย ภาษี เสมือนค่าเช่า ห้ามมิให้ซื้อขาย ผู้ที่จะได้ที่ดินต้องขออนุญาตจับจอง หรือทางราชการจัดให้ เช่นเดียวกับ สมัยกรุงศรีอยุธยาโดยมีกรมนาเป็นผู้รับผิดชอบ
ในแผ่นดินสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ (พ.ศ. 1991) เรียกว่า "พระเกษตราธิบดี"
ในแผ่นดินพระเจ้าปราสาททอง (พ.ศ. 2175) เรียกว่า "เจ้าพระยาพลเทพเสนาบดีศรีไชยนพรัตน์ เกษตราธิบดี อภัยพิริยะปรากรมพาหุ" นามเจ้าพระยาพลเทพนี้ใช้อยู่จนถึงสมัยกรุงรัตนโกสินทร์
ในสมัยนี้ มีกฎหมายลักษณะเบ็ดเสร็จซึ่งตราขึ้นใช้บังคับตั้งแต่แผ่นดินสมเด็จพระรามาธิบดีที่ 1
(พระเจ้าอู่ทอง) บทที่ 35, 42 และ 43 เป็นแม่บทสาหรับดาเนินการ ยังรกร้างเป็นทาเลเปล่าให้ราษฎร เข้าก่นสร้างให้มีประโยชน์ขึ้น
สมัยกรุงรัตนโกสินทร์
สมัยรัชกาลที่ 1 - 2 งานที่ดินยังคงยึดหลักการตามกฎหมายลักษณะเบ็ดเสร็จ สมัยรัชกาลที่ 3 มีการออกหนังสือสาหรับที่บ้าน เพื่อระงับข้อพิพาทการรุกล้าเขตกัน
หลักฐาน และขอบเขตที่ดินที่ตนปลูกบ้านอยู่อาศัยเท่านั้น สมัยรัชกาลที่ 4 มีการออกโฉนดตราแดงซึ่งเป็นหนังสือสาคัญสาหรับที่นา
การเก็บค่านามากกว่าเป็นหนังสือแสดงกรรมสิทธิ์ มีการขายฝากและจานาที่สวน ที่นา ถ้าผู้ขายมอบโฉนดตราแดงให้แก่ผู้ซื้อหรือผู้รับจานาที่ดินนั้น
ก็ตกเป็นของผู้ซื้อหรือผู้รับจานา ในเขตจังหวัดกรุงเก่า (พระนครศรีอยุธยา อ่างทอง ลพบุรี สุพรรณบุรี) เป็น หลักฐานแสดงว่ามีผู้มีชื่อเป็นเจ้าของและใช้ในการเก็บภาษีที่นา
สมัยรัชกาลที่ 5 พระองค์ทรงวางพื้นฐานในการปรับปรุงสิทธิของผู้ถือครองที่ดิน ได้ทราบ กฎหมายที่เกี่ยวกับที่ดินออกใช้หลายฉบับโดยมีความมุ่งหมายให้เจ้าของที่ดินได้รับความเป็นธรรมและระงับ ข้อพิพาทเกี่ยวกับการแบ่งสิทธิในที่ดิน
โดยกาหนดให้มีการจัดที่ดินซึ่ง
ออกให้ เพื่อประโยชน์ใน
เพื่อเป็น
6
มีการออกหนังสือสาคัญชนิดต่าง ๆ เพิ่มขึ้นอีกหลายชนิด เช่น โฉนดสวน ใบตราจอง เพื่อ ประโยชน์ในการเก็บภาษีค่านา และมีการออกโฉนดป่า ใบเหยียบย่า โฉนดตราจอง โฉนดแผนที่ และโฉนด ที่ดิน เนื่องจากมีปัญหาเรื่องกรรมสิทธิ์ที่ดินสู่ศาลบ่อยขึ้น เพราะหนังสือสาคัญที่เจ้าหน้าที่ผู้เก็บภาษีอากรออก ให้เจ้าของที่ดินยึดถือไว้นั้นไม่อาจระงับข้อพิพาทโต้แย้ง ได้ เนื่องจากมีข้อความไม่กระจ่างว่าผู้ใดมีสิทธิอยู่ใน ที่ดินเพียงใดอย่างใด พระบาทสมเด็จ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงประสบถึงความเดือดร้อนของราษฎร ในกรณีดังกล่าว จึงได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯให้กระทรวงเกษตรพาณิชยการจัดดาเนินงานเรื่องสิทธิใน ที่ดินให้รัดกุมขึ้น ต่อมากระทรวงเกษตรพาณิชยการยกเลิกไปได้สถาปนากระทรวงเกษตราธิการขึ้นใหม่ โปรดเกล้าฯให้เจ้าพระยาเทเวศรวงศ์วิวัฒน์มาดารงตาแหน่งเสนาบดี เมื่อวันที่ 2 กันยายน ร.ศ. 118 (พ.ศ. 2442) และโปรดเกล้าฯให้พระยาประชาชีพบริบาล(ผึ่ง ชูโต) เป็นข้าหลวงเกษตร ออกไปดาเนินการออกโฉนด ที่ดิน โดยให้อยู่ในบังคับบัญชาของเทศาภิบาลมณฑลกรุงเก่า ข้าหลวงเกษตรพร้อมด้วยเจ้าพนักงานกรมแผนที่ ได้เริ่มออกเดินสารวจเป็นครั้งแรกเมื่อวันที่ 6 มิถุนายน ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) โดยโปรดเกล้าพระราชทาน พระบรมราชานุญาติให้ผู้ที่ถือโฉนดที่ดิน เป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน โฉนดที่ดินฉบับแรก เป็นของ พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาจุฬาลงกรณ์ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ออกเมื่อวันที่ 1 ตุลาคม ร.ศ. 120 (พ.ศ.2444) ที่ตาบลบ้านแป้ง อาเภอพระราชวัง จังหวัดกรุงเก่า (พระนครศรีอยุธยา) เนื้อที่ 89-1-52 ไร่
มกีารออกโฉนดตราจองเป็นหนังสือสาคัญสาหรับที่ดินที่ได้ทาประโยชน์แล้วปัจจุบันยังคงมีอยู่ ในเขตมณฑลพิษณุโลก คือ จังหวัดพิษณุโลก พิจิตร อุตรดิตถ์ และสุโขทัย
จัดตั้งหอทะเบียนที่ดินแห่งแรก คือหอทะเบียนมณฑลกรุงเก่า ที่สภาคารราชประยูร ใน พระราชวังบางปะอิน เมื่อวันที่ ยี่สิบสาม เดือนหก รัตนโกสินทรศก 120 ซึ่งตรงกับวันที่ 23 กันยายน พ.ศ. 2444) และหลังจากได้มีการจัดตั้งหอทะเบียนขึ้นแล้ว ก็ได้มีการสถาปนากรมทะเบียนที่ดิน หรือกรมที่ดิน ปัจจุบันขึ้นในกระทรวงเกษตราธิการ เมื่อวันที่ สิบเจ็ด เดือนสิบเอ็ด รัตนโกสินทรศก 120 ซึ่งตรงกับวันที่ 17 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2444 (การนับวันเดือนปีของปฏิทินก่อนปี พ.ศ. 2483 ให้นับวันที่ 13 เมษายน ของทุกปีเป็น วันขึ้นปีใหม่ ดังนั้นเดือนเมษายนจึงเป็นเดือนที่หนึ่งของปีปฏิทิน และเดือนมีนาคม จึงเป็นเดือนที่สิบสองของปี ปฏิทิน จึงเห็นได้ว่าการจัดตั้งหอทะเบียนที่ดินนั้น ได้จัดตั้งขึ้นก่อนการจัดตั้งกรมที่ดิน)
กฎหมายที่มีผลกับที่ดินที่สาคัญ คือ ประกาศออกโฉนดที่ดิน ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) พระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน ร.ศ.127 (พ.ศ.2451) ซึ่งได้รวบรวมการดาเนินการเรื่องที่ดินแต่ดั้งเดิมหลาย ฉบับไว้เป็นฉบับเดียว และถือเป็นมูลฐานของกฎหมายเกี่ยวกับการออกโฉนดที่ดินต่อมา และได้มีการแก้ไข เพิ่มเติมเป็นพระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดินอีกหลายฉบับฉบับสุดท้ายคือพระราชบัญญัติออกโฉนดทดี่ นิ (ฉบบั ท่ี 6) พ.ศ. 2479 ซึ่งได้วิวัฒนาการ จนเป็นประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 ใช้บังคับเกี่ยวกับการออกโฉนด ที่ดินและหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน ต่าง ๆ สืบมาจนถึงปัจจุบัน
7
2.2หลกัเกณฑ์กํารออกโฉนดที่ดินของประเทศไทย กํารออกโฉนดที่ดินตํามพระรําชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมํายที่ดิน พ.ศ.2497 และประมวลกฎหมําย ที่ดิน พ.ศ.2497 ยุคเริ่มแรก (พ.ศ.2497-2528)
ประมวลกฎหมายที่ดินให้ใช้บังคับเป็นกฎหมายตั้งแต่วันที่ 1 ธันวาคม 2497 ซึ่งเป็นการ กาหนดเวลาเริ่มใช้บังคับไว้แน่นอน ส่วนพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดินให้ใช้บังคับตั้งแต่วันถัด จากประกาศราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป ก็เพื่อประสงค์ให้พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายทดี่ นิ มผี ลกฎ บังคับใช้ก่อนบทบัญญัติในประมวลกฎหมายที่ดินแต่ละพระราชบัญญัติ ให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดินได้ ประกาศในราชกิจจานุเบกษาฉบับพิเศษ เล่ม 71 ตอนที่ 78 ลงวันที่ 30 พฤศจิกายน 2497 จึงมีผลบังคับใช้ ตั้งแต่วันที่ 1 ธันวาคม 2497 อันเป็นวันเดียวกับวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ดังนั้น บทบัญญัติใน กฎหมายทั้ง 2 แบบ จึงใช้บังคับพร้อมกัน และมีสาระสาคัญ คือ พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 มีจุดมุ่งหมายที่จะให้เป็นบทเฉพาะกาล เนื่องจากมีการยกเลิกกฎหมายเดิมที่ปฏิบัติอยู่ก่อน ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับและการปฏิบัติยังต่อเนื่องกันอยู่ แต่อย่างไรก็ดี บทบัญญัติในพระราชบัญญัติ ให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดินบางมาตราก็ยังมีบทบาทและยังใช้อยู่ในปัจจุบัน
พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน ให้ยกเลิกพระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดินทุกฉบับ และรวมกฎหมายว่าด้วยที่ดินที่มีอยู่หลายฉบับกระจัดกระจายกันอยู่มาประมวลไว้ในที่เดียวกัน และปรับปรุง ขึ้นใหม่บ้างเพื่อให้เหมาะกับสถานการณ์ มีสาระสาคัญเกี่ยวกับการออกโฉนดที่ดิน ดังนี้
1. การแจ้งการครอบครองที่ดิน ตามพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน กาหนดมาตรา 5 ให้ผู้
ครอบครองและทาประโยชน์ในที่ดินอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ โดยไม่มีหนังสือสาคัญแสดง กรรมสิทธิ์ (โฉนดที่ดิน โฉนดแผนที่ โฉนดตราจอง และตราจองที่ตราว่า “ได้ทาประโยชน์แล้ว”) แจ้งการ ครอบครองที่ดินต่อนายอาเภอท้องที่ภายใน 180 วันนับแต่วันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ (ตั้งแต่ 1 ธันวาคม 2497-29 พฤษภาคม 2498) เพราะเป็นนโยบายของรัฐเพื่อที่จะได้ทราบว่านอกจากที่ดินที่ทางราชการได้ออก หนังสือแสดงกรรมสิทธิ์ให้กับราษฎรไปแล้วนั้น ยังมีที่ดินที่ราษฎรได้ครอบครองและทาประโยชน์อยู่อีกเป็น จานวนเท่าใด เนื้อที่เท่าใด เพื่อที่จะกาหนดนโยบายในการจัดใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐในส่วนที่ยังไม่มีผู้ถือ ครองให้ถูกต้อง
ทางราชการได้กาหนดแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค.1) แจกให้กับเจ้าของที่ดินซึ่งมาแจ้งการ ครอบครอง สาหรับผู้ที่ไม่ได้มาแจ้งการครอบครองภายในกาหนดกฎหมายถือว่า ผู้นั้นมีเจตนาสละสิทธ์ใน ที่ดินนั้น ซึ่งเป็นบทสันนิฐานโดยเด็ดขาดและรัฐมีอานาจนาที่ดินนั้นไปจัดตามประมวลกฎหมายที่ดินได้ เวน้ แต่ ผู้ว่าราชการจังหวัดจะมีคาสั่งผ่อนผันให้เป็นการเฉพาะรายตามมาตรา 5 วรรคสอง
ต่อมาในปี พ.ศ.2515 ได้มีประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 96 ลงวันที่ 29 กุมภาพันธ์ 2515 ยกเลิกความในวรรคสองของมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้กฎหมายที่ดิน จึงเป็นอันว่านับแต่วันที่ ประกาศของคณะปฏิวัติฉบับนี้ใช้บังคับ (4 มีนาคม 2515) ก็จะไม่มีการผ่อนผันการแจ้งการครอบครองที่ดิน
8
อีกต่อไป หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ จะไม่มีการออก ส.ค.1ให้กับเจ้าของที่ดินอีกต่อไปแล้ว ยกเว้นกรณีผู้ว่าราช จังหวัดสั่งการคาร้องขอผ่อนผันแจ้งการครอบครองที่ดินมีก่อนวันที่ประกาศของคณะปฏิวัตินี้ใช้บังคับให้เสร็จ สิ้นไปตามมาตรา 27 ทวิแห่งประมวลกฎหมายที่ดิน
การแจ้งครอบครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้กฎหมายที่ดินนี้ ไม่ก่อให้เกิด สิทธิขึ้นใหม่แก่ผู้แจ้งประการใด ฉะนั้นในกรณีที่มีการเอาที่ดินของผู้อื่นมาแจ้งการครอบครอง หรือเอาที่ สาธารณะประโยชน์ที่หวงห้ามมาแจ้งการครอบครองก็ไม่เกิดสิทธิในที่ดินที่แจ้งนั้น
ผู้ที่แจ้งการครอบครอง (ส.ค.1) ดังกล่าวสามารถนาหลักฐาน ส.ค.1ไปขอรังวัดออกโฉนดที่ดินได้ ตลอดมาจนถึงปัจจุบัน ไม่ว่าที่ดินภายหลังจะอยู่ในบังคับหรือเงื่อนไขตามกฎหมายอื่น เช่น พระราชบัญญัติ อุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2504 พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ.2507 พระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการ ครองชีพ พ.ศ.2511 หรือพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518
2. การรับรองสิทธิของโฉนดที่ดินตามพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน 2.1 ตามบทบัญญัติมาตรา 6 เจ้าของที่ดินบางคนมีสิทธิอันจะขอรับโฉนดที่ดินได้ใน หลักเกณฑ์เงื่อนไขตามกฎหมายเก่า และต่อมาพระราชบัญญัติประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2479มาตรา 4 ยกเลิกกฎหมายเก่า เพราะฉะนั้นบทบัญญัติในมาตรา 6 จึงเป็นบทบัญญัติที่จะช่วยเหลือบุคคล เหล่านั้นให้มี
สิทธิได้รับโฉนดที่ดินตามเงื่อนไขที่กาหนดไว้ ซึ่งสามารถจะแยกบุคคลดังกล่าว ได้เป็น 4 ประเภท คือ ประเภทแรก คือ บุคคลที่ครอบครองและทาประโยชน์ที่ดินอยู่โดยชอบด้วยกฎหมายก่อนวันที่ พระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ 6) พุทธศักราช 2479 ใช้บังคับ (วันที่ 12 เมษายน 2479) กฎหมายให้
สิทธิผู้นั้นที่จะรอรับโฉนดที่ดินได้ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ประเภทที่สอง คือ ผู้รับโอนที่ดินมาจากบุคคลประเภทแรก ประเภทที่สาม คือ บุคคลที่ได้ครอบครองที่ดินตั้งแต่วันที่พระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่
6) พ.ศ.2479 ใช้บังคับ (วันที่ 12 เมษายน 2479) และก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ แต่ไม่ได้ ดาเนินการให้ชอบด้วยกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น คือเข้าครอบครองที่ดินโดยมิได้ขออนุญาตจับจอง บุคคลที่ถือครอบครองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย คือบุคคลที่ขอจับจองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย คือ บุคคล ที่ขอจับจองที่ดินและนายอาเภอหรือข้าหลวงประจาจังหวัดแล้วแต่กรณี สั่งออกใบอนุญาตให้ซึ่งใบอนุญาตให้ จับจองมี 2 ชนิด คือ
(ก) ใบเหยียบย่า ผู้จับจองที่ได้รับใบเหยียบย่าจะต้องทาประโยชน์ให้แล้วเสร็จภายใน 2 ปี นับแต่ ได้รับใบเหยียบย่า เมื่อผู้นั้นได้ทาประโยชน์แล้วไปขอรับรองจากนายอาเภอ นายอาเภอให้คารับรองโดยนา ที่ดินขึ้นทะเบียน และออกใบสาคัญให้ตามแบบหมายเลข 3 แบบหมายเลข 3 ดังกล่าวนี้ถือว่าเป็นหนังสือ รับรองการทาประโยชน์แบบหนึ่งซึ่งมีเพียงสิทธิครอบครอง
(ข) ตราจอง ผู้จับจองที่ได้รับตราจองที่เป็นใบอนุญาตนี้ จะต้องทาประโยชน์ให้แล้วเสร็จภายใน 3 ปี นับแต่วันได้รับใบจอง เมื่อผู้นั้นทาประโยชน์แล้วไปขอต่อเจ้าพนักงานที่ดิน เจ้าพนักงานที่ดินจะออกตรา จองที่ตราว่า “ได้ทาประโยชน์” ซึ่งถือเป็นหนังสือแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดินประเภทหนึ่ง ส่วนที่ไม่ได้ขอจับจองเพื่อ
9
รับใบเหยียบย่าหรือตราจองที่เป็นใบอนุญาตให้ถูกต้องตามกฎหมาย เมื่อประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับแล้วก็ มีสิทธิรับโฉนดที่ดินได้ตามกระทรวงฉบับที่ 1 (พ.ศ.2479) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวล กฎหมายที่ดิน พ.ศ.2479 ข้อ 1
ประเภทที่สี่ คือ บุคคลที่ครอบครองทาประโยชน์ที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายอยู่ก่อนวันที่ พระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ 6) พ.ศ.2479 ใช้บังคับ (วันที่ 12 เมษายน 2479) ถือว่าจัดอยู่ในกลุ่ม บุคคลประเภทที่สามมีสิทธิจะได้รับโฉนดที่ดินเช่นเดียวกัน
บุคคลทั้งสี่ประเภท ถ้าได้แจ้งการครอบครอง (ส.ค.1) แล้ว ก็ขอโฉนดที่ดินได้ตามมาตรา 58 และ 59 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน อย่างไรก็ตามหากไม่แจ้งการครอบครอง (ส.ค.1) ก็ อาจออกโฉนดที่ดินได้ตาม มาตรา 58 ทวิ และ 59 ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน
2.2 ตามบทบัญญัติมาตรา 11 ได้บัญญัติรับรองสิทธิของผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินมาก่อนประมวล ที่ดินใช้บังคับความว่า ในเขตท้องที่ซึ่งได้ออกโฉนดตราจองที่ตราว่า “ได้ทาประโยชน์แล้ว” ก่อนวันที่ประมวล กฎหมายที่ดินใช้บังคับ ให้คงใช้บัญญัติว่าด้วยการนั้น เฉพาะส่วนที่บัญญัติถึงวิธีการและออกหนังสือสาคัญ ดังกล่าวข้างต้นต่อไป จนกว่าจะได้มีการออกโฉนดที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินแล้ว (กรมที่ดิน, 2543, หน้า 59-62)
3. ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2497 3.1 การรับรองหนังสือสาคัญแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดินตามกฎหมายเก่า
ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2479 ได้มีบทบัญญัติให้กฎหมายที่ดินเป็นหนังสือสาคัญ แสดงกรรมสิทธิ์ที่ดินและรับรองหนังสือสาคัญแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดินตามกฎหมายเก่าตาม คานิยามในมาตรา 1 ซึ่งกาหนดว่า
โฉนดที่ดิน หมายความว่า หนังสือสาคัญแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดิน และให้ความหมาย รวมถึง โฉนดแผนที่ โฉนดตราจอง และตราจองที่ตราว่า “ได้ทาประโยชน์” ฉะนั้น ในประมวลกฎหมายที่ดินถ้าใช้คา ว่า “โฉนดที่ดิน” แล้วต้องหมายถึงหนังสือสาคัญแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดินในที่ดินทั้ง 4 ประเภทดังกล่าว เว้นแต่ บางมาตราที่มุ่งให้หมายถึงโฉนดที่ดินโดยเฉพาะ เช่น กรณีการออกโฉนดที่ดินโดยการเดินสารวจตามมาตรา 58 (รวมมาตรา 58 ทวิ ที่เพิ่มเติมภายหลัง) “โฉนดที่ดิน” ในที่นั้นหมายถึง โฉนดที่ดินออกให้ตามประมวล กฎหมายที่ดินอย่างเดียว ไม่ได้หมายความถึงประเภทอื่น เพราะหนังสือสาคัญแสดงกรรมสิทธิ์ประเภทอื่น ปัจจุบันไม่ได้ออกอีกแล้ว
3.2 การรับรองกรรมสิทธิ์ของบุคคล ตามมาตรา 2 ซึ่งกาหนดว่า “ที่ดินซึ่งมิได้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของบุคคลหนึ่งบุคคลใดให้ถือ
ว่าเป็นของรัฐ” เป็นการรับรองสิทธิของกฎหมายที่มีแต่สมัยก่อนว่าที่ดินเป็นของเจ้าแผ่นดิน (ดังที่เคยกล่าวไว้ ในกฎหมายลักษณะเบ็ดเสร็จ บทที่ 42) ต่อมาเมื่อมีการใช้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ก็มีบทบัญญัติ เกี่ยวกับที่ดินของรัฐไว้ในมาตรา 1304-1307 สรุปได้ว่าที่ดินของรัฐนั้นจะโอนแก่กันไม่ได้ ยึดไม่ได้ และจะใช้ อายุความยันกับรัฐก็ไม่ได้ ฉะนั้น ถ้าหากที่ดินในประเทศไทยส่วนใดยังไม่เป็นกรรมสิทธิ์ของบุคคลหนึ่งบุคคล
10
ใด ที่ดินส่วนนั้นก็จะต้องเป็นของรัฐ คือรัฐเป็นเจ้าของเสมอไป ในทางกลับกันถ้าที่ดินนั้นบุคคลหนึ่งบุคคลใดมี กรรมสิทธิ์แล้ว (มีโฉนดที่ดินหรือหนังสือสาคัญแสดงกรรมสิทธิ์อย่างอื่น คือ โฉนดแผนที่ โฉนดตราจองและ ตราจองที่ตราว่า “ได้ทาประโยชน์แล้ว”) ก็สามารถใช้ยันได้ตลอดไป
3.3 การกาหนดวิธีการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในที่ดิน มาตรา 3 ซึ่งกาหนดว่า “บุคคลย่อมมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินกรณีต่อไปนี้” (1) ได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ตามบทแห่งประมวลก่อนวันที่ประมวลกฎหมายนี้ใช้บังคับ หรือ
ได้มาซึ่งโฉนดที่ดินตามบทแห่งประมวลกฎหมายนี้ (2) ได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์กฎหมายว่าด้วยการจัดที่ดินเพื่อการครองชีพหรือกฎหมายอื่น
3.4 การกาหนดแบบหลักเกณฑ์และวิธีการออกโฉนดที่ดิน ตามมาตรา 56 ได้กาหนดแบบของโฉนดที่ดินโดยกฎกระทรวง ซึ่งมีการกาหนดดังนี้
(1) กฎกระทรวงฉบับที่ 5 (พ.ศ.2479) ให้ใช้แบบ น.ส. 4 ก. น.ส. 4 ข. และน.ส. 4 ค.
(2) กฎกระทรวงฉบับที่ 15 (พ.ศ.2510) ยกเลิกแบบโฉนดที่ดินตามกระทรวงฉบับที่ 5 (พ.ศ.2479) และให้ใช้แบบ น.ส.4
น.ส.4 ง.
ส าคัญ ส านัก งาน ที่ดิน
(3) กฎกระทรวงฉบับที่ 17 (พ.ศ.2514) เพิ่มเติมแบบโฉนดที่ดินขึ้นอีกแบบหนึ่งตามแบบ
3.5 การกาหนดสาระสาคัญในโฉนดที่ดิน ต าม ม าต รา 57 ซ ึ่งก าห นด ให้โฉ นด ที่ดิน ต ้องม ีคว ามส าค ัญ ด ังน ี้
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
(7)
ชื่อตัว ชื่อสกุล ที่อยู่ของผู้มีกรรมสิทธิ์ ตาแหน่งที่ดิน จ านว นเ นื้อที่ รูปแผนที่ของที่ดินซึ่งแสดงเขตข้างเคียงทั้ง 4 ทศิ ให้มีสารบัญสาหรับจดทะเบียนไว้ด้วย
ให้เจ้าพนักงานที่ดินและผู้ว่าราชการจังหวัดลงลายมือชื่อและประทับตราประจาตาแหน่ง ให้ทาคู่ฉบับรวม 2 ฉบับ มอบผู้ถือกรรมสิทธิ์ไว้ฉบับหนึ่ง อีกฉบับหนึ่งเก็บไว้ ณ
3.6 การกาหนดเรื่องการเดินสารวจเพื่อออกโฉนดที่ดินทั้งตาบล ตามมาตรา 58 ซึ่งกาหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยประกาศในราชกิจจา
นุเบกษากาหนดเขตท้องที่จังหวัด เพื่อทาการสารวจรังวัดทาแผนที่เพื่อออกโฉนดที่ดิน และเมื่อพนักงาน เจ้าหน้าที่จะไปดาเนินการ ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดประกาศล่วงหน้าในท้องที่ซึ่งจะรังวัดออกโฉนดที่ดินไม่น้อย กว่า 30 วัน และให้ผู้มีสิทธิในที่ดินนาพนักงานเจ้าหน้าที่ทาการรังวัดที่ดินของตนตามวันและเวลาที่กาหนด
3.7 การกาหนดเรื่องการออกโฉนดที่ดินเฉพาะราย
11
ตามมาตรา 59 ซึ่งกาหนดให้ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินสามารถขอออกโฉนดที่ดินต่อ พนักงานเจ้าหน้าที่เฉพาะรายได้ (แต่ต้องเป็นที่ดินบริเวณที่มีประกาศของรัฐมนตรีว่าการกระทรวง มหาดไทย ตามมาตรา 58 มาแล้ว)
4. ประกาศของคณะปฏิวัติ (ฉบับที่ 96) (พ.ศ.2515) ต่อมาได้มีประกาศของทางคณะปฏิวัติฉบับที่ 96 ลงวันที่ 29 กุมภาพันธ์ 2515 ประกาศใน
ราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 3 มีนาคม 2515 และมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 4 มีนาคม 2515 แก้ไข เพิ่มเติมแบบ หลักเกณฑ์ และวิธีการเกี่ยวกับการออกโฉนดที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2497 หลายประการ ดังนี้คือ
4.1 การกาหนดสาระสาคัญในโฉนดที่ดิน ได้แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 57 โดยกาหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอาจมอบหมาย
ให้ผู้อื่นลงลายมือชื่อแทนผู้ว่าราชการจังหวัดได้ เหตุผลที่ให้อานาจรัฐมนตรีมอบหมายผู้อื่นได้นั้น เพราะบาง จังหวัด เช่น กรุงเทพมหานคร ผู้ว่าราชการมีภารกิจมากมายไม่สามารถแบ่งเวลาลงลายมือชื่อในโฉนดที่ดินได้ จึง ให้รัฐมนตรีมอบหมายให้ผู้อื่นลงลายมือชื่อแทนเพื่อความสะดวกคล่องตัวในงานที่จะให้งานออกโฉนดที่ดินให้กับ ประชาชนเสร็จรวดเร็วยิ่งขึ้น
เท่าที่มีการมอบหมายมาแล้ว รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยได้มอบหมายให้อธิบดี กรมที่ดินเป็นผู้ลงลายมือชื่อแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเพียงแห่งเดียวเท่านั้น ฉะนั้นโฉนดที่ดนิ ทอี่ อกใน เขตกรุงเทพมหานครเป็นระยะๆ ก็จะเห็นลายมือชื่อของอธิบดีกรมที่ดินหรือรองอธิบดีกรมที่ดินซึ่งรักษา ราชการแทนอธิบดีกรมที่ดินเป็นผู้ลงลายมือชื่อแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร โดยมอบหมายของรัฐมนตรี ตามมาตรา 57 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 96 (พ.ศ.2515) นี้
4.2 การ เด ินส าร ว จเพื่อออกโฉ นด ที่ดิน มีการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 58 โดยกาหนดให้เขตที่จะทาการเดินสารวจต้องไม่รวม ท้องที่ที่
ทางราชการได้จาแนกไว้เป็นป่าไม้ถาวร และกาหนดคุณลักษณะของบุคคลที่จะนาเดินสารวจได้ให้เป็นไปตาม มาตรา 58 ทวิ ดังนี้
ประเภทที่หนึ่ง ผู้ซึ่งมีหลักฐานการแจ้งการครอบครองที่ดิน มีใบจอง ใบเหยียบย่า หนังสือ รับรองการทาประโยชน์ โฉนดตราจอง ตราจองที่ตราว่า “ได้ประโยชน์แล้ว” หรือเป็นผู้มีสิทธิตามกฎหมายว่า ด้วยการจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ
ประเภทที่สอง ผู้ซึ่งได้ปฏิบัติตามมาตรา 27 ตรี (พ.ศ.2515) เช่นเดียวกัน โดยกาหนดให้ผู้ ครอบครองและทาประโยชน์ที่ดินอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับและมิได้แจ้งการครอบครอง ที่ดิน (ส.ค.1) แต่ได้ครอบครองและทาประโยชน์ในที่ดินนั้นติดต่อกันมาจนถึงวันเดินสารวจ ถ้าประสงค์จะได้ สิทธิในที่ดินนั้น ให้แจ้งการครอบครองที่ดินต่อนายอาเภอท้องที่ ภายในกาหนดเวลา 30 วันนับแต่วันปิด ประกาศ หรือถ้าได้มานาพนักงานเจ้าหน้าที่ทาการสารวจรังวัดตามวันและเวลาที่พนักงานเจ้าหน้าที่ประกาศ
12
กาหนด ให้ถือว่ายังประสงค์จะได้สิทธิในที่ดินนั้น ผู้ครอบครองและทาประโยชน์ดังกล่าวหมายความถึงผู้ ครอบครองและทาประโยชน์ในที่ดินต่อเนื่อง มาจากบุคคลดังกล่าวด้วย
ประเภทที่สาม ผู้ซึ่งครอบครองที่ดินและทาประโยชน์ในที่ดินภายหลังที่ประมวลกฎหมาย ที่ดินใช้บังคับและไม่มีใบจอง ใบเหยียบย่า หรือไม่มีหลักฐานเป็นผู้มีสิทธิตามกฎหมายว่าด้วยการจัดที่ดินเพื่อ การครองชีพ
บุคคลประเภทที่ 2 และ 3 ให้ออกโฉนดที่ดินได้ไม่เกิน 50 ไร่ ถ้าเกิน 50 ไร่ จะต้องได้รับ อนุมัติจากผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นการเฉพาะราย ตามระเบียบที่คณะกรรมการกาหนด (ระเบียบของ คณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2515) ลงวันที่ 6 มีนาคม 2515) ซึ่งได้กาหนดวิธีการและ หลักเกณฑ์ไว้ว่า
ผู้ว่าราชการจังหวัดจะอนุมัติให้ออกโฉนดที่ดินเกินกว่า 50 ไร่ แต่ไม่เกิน 100 ไร่ได้เมื่อปรากกฎว่า (1) ผู้ครอบครองได้ทาประโยชน์หรืออานวยการทาประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเอง (2)ผู้ครอบครองแสดงให้เหน็ว่าทาประโยชน์ในทดี่ินนั้นได้อย่างจริงจงัและ (3) สภาพการทาประโยชน์ในที่ดินนั้นเป็นหลักฐานมั่นคง และมีผลผลิตอันเป็นประโยชน์
ในทางธุรกิจ
ที่ดินประเภทที่ 3 ห้ามโอน 10 ปี นับแต่วันที่ได้รับโฉนดที่ดิน เว้นแต่ตกทอดทางมรดก หรือ โอนให้แก่ทางราชการ
นอกจากนี้มาตราที่ 58 ที่แก้ไขเพิ่มเติมใหม่นี้ยังกาหนดให้ผู้ที่มีหลักฐานการแจ้งการ ครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) หมายความรวมถึงผู้ซึ่งได้ครอบครองและทาประโยชน์ในที่ดินต่อเนื่องมาจาก บุคคล ดังกล่าวด้วย
(ต่อมามาตรา 58 ทวิ ได้แก้ไขเพิ่มเติมโดยมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติม ประมวลกฎหมายที่ดิน (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2521 เกี่ยวกับข้อยกเว้นการห้ามโอนโดยเพิ่มเติมการโอนให้แก่ทบวง การเมือง และการโอนให้แก่สหกรณ์เพื่อชาระหนี้เป็นข้อยกเว้นการห้ามโอนด้วย)
4.3 การออกโฉนดที่ดินเฉพาะราย (1) แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 59 ให้ชัดเจนว่า ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินสามารถขอออกโฉนดที่ดิน
เป็นการเฉพาะรายได้ทุกพื้นที่ไม่ว่าจะเป็นบริเวณที่ไม่มีประกาศของรัฐมนตรีตามมาตรา 58 นอกจากนี้ยัง กาหนดให้ผู้ครอบครองที่ดินหมายความรวมถึงผู้ซึ่งได้ครอบครองและทาประโยชน์ในที่ดินต่อเนื่องมาจากผู้ซึ่ง มีหลักฐานการแจ้งครอบครองด้วย
(2) เพิ่มเติมให้มีมาตรา 59 ทวิ กาหนดให้ผู้ครอบครองและทาประโยชน์ในที่ดินอยู่ก่อนวันที่ ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ โดยไม่มีหนังสือสาคัญแสดงกรรมสิทธ์ที่ดินและมิได้แจ้งการครอบครอง (ส.ค.1) (แต่ไม่รวมถึงผู้ซึ่งไม่ปฏิบัติตามมาตรา 27 ตรี) และมีความจาเป็นในการขอออกโฉนดที่ดิน โดยให้ พนักงานเจ้าหน้าที่พิจารณาออกโฉนดที่ดินให้ได้ไม่เกิน 50 ไร่ ถ้าเกิน 50 ไร่ จะต้องได้รับอนุมัติจากผู้ว่า ราชการจังหวัด ทั้งนี้ ตามระเบียบของคณะกรรมการการจัดที่ดินแห่งชาติ ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2515)
13
นอกจากนี้มาตรา 59 ทวิ ยังกาหนดให้ผู้ครอบครองและทาประโยชน์ในที่ดินตามมาตรานี้ หมายความรวมถึงผู้ซึ่งได้ครอบครองและทาประโยชน์ในที่ดินต่อเนื่องมาจกบุคคลดังกล่าวด้วย
4.4 กาหนดหลักเกณฑ์การออกโฉนดที่ดินกรณีที่ที่รังวัดใหม่แตกต่างจากเนื้อที่ตาม ส.ค.1 โดยกาหนดเป็นมาตรา 59 ตรี ว่า ในการออกโฉนดที่ดินถ้ากาหนดเนื้อที่ที่ทาการรังวัดใหม่ แตกต่างไปจากเนื้อที่ตามใบแจ้งการครอบครอง (ส.ค.1) ให้พนักงานเจ้าหน้าที่พิจารณาออกโฉนดที่ดินให้ได้ เท่าจานวนเนื้อที่ที่ได้ทาประโยชน์นี้ ทั้งนี้ตามระเบียบที่คณะกรรมการกาหนด (ตามระเบียบของ คณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาต)ิ ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2515) ลงวันที่ 6 มีนาคม 2515 ข้อ 11 (1) (2) ก.ข.ค. และ ง. แก้ไขเพิ่มเติมโดยระเบียบของคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ ฉบับที่ 7 (พ.ศ.2524) ลงวันที่ 15 ตุลาคม 2524
ข้อ 3 และข้อ4) (กรมที่ดิน, 2543, หน้า 62-64, 83-86)
กํารออกโฉนดที่ดินในประเทศไทยในยุคปัจจุบัน (ตั้งแต่ พ.ศ.2528)
ได้มีพระราชบัญญตัิแกไ้ขเพิ่มเตมิประมวลกฎหมายที่ดนิ(ฉบบัที่4)พ.ศ.2528ใช้บังคับ และได้มกี ารกาหนดแบบ หลักเกณฑ์ และวิธีออกโฉนดที่ดินเพิ่มเตมิ จากเดิม ดังนี้
1. ก าหนดแ บบโฉ นด ที่ดนิ แบบ ใหม่ (1) กาหนดแบบโฉนดทดี่ ินใหม่ โดยใชแ้ บบ น.ส. 4 จ.(ตามกฎกระทรวงฉบับที่ 34
(พ.ศ.2524) ลงวันที่ 1 มกราคม 2529 (2) กาหนดแบบโฉนดที่ดินใหม่ โดยให้ใช้แบบ น.ส. 4 จ. (ตามกฎหมายกระทรวงฉบับที่43
(พ.ศ.2537) ลงวันที่ 22กุมภาพันธ์ 2537 (ใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 เมษายน 2537) ซึ่งโฉนดที่ดินตามแบบนี้ เป็น โฉนดแบบล่าสุดและได้ใช้ตลอดมาจนถึงปัจจุบัน
2. กาหนดพนกั งานเจ้าหนา้ ที่ผู้ลงนามในโฉนดทดี่ ิน ตามมาตรา 57
โดยกาหนดให้ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัด เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขา หรือเจ้าพนักงาน ที่ดินซึ่งอธิบดีกรมที่ดินมอบหมาย เป็นผู้ลงลายมือชื่อและประทับตราประจาตาแหน่งของเจ้าพนักงานที่ดิน เป็นสาคัญลงในโฉนดที่ดิน (การแก้ไขแบบโฉนดที่ดินครั้งหลังสุดที่ให้มีเจ้าพนักงานที่ดินแต่เพียงผู้เดียวเป็นผู้ ลงนามประทับตรานี้ ไม่ใช่เรื่องใหม่ เพราะเคยมีโฉนดที่ดินแบบนี้มาก่อนแล้วตามพระราชบัญญัติออกโฉนด ที่ดิน (ฉบับที่ 7) พ.ศ.2486)
ฉะนั้น ในปัจจุบันพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้มีอานาจลงนามและประทับตราในโฉนดที่ดินจึงเป็นผู้ดารง ตาแหน่ง ดังนี้
(1) เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัด เป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ในการออกโฉนดที่ดินในเขต พื้นที่ความ รับผิดชอบของสานักงานที่ดินจังหวัด
14
(2) เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขา เป็นเจ้าหน้าที่โฉนดการออกโฉนดที่ดินในเขตพื้นที่ความ รับผิดชอบของสานักงานที่ดินจังหวัด
(3) เจ้าพนักงานที่ดินซึ่งอธิบดีมอบหมาย ปัจจุบันอธิบดีกรมที่ดินได้มอบหมาย 2 กรณีคือ (ก) ผู้อานวยการศูนย์เดินสารวจออกโฉนดที่ดิน ซึ่งอธิบดีกรมที่ดินมอบหมายให้ออกโฉนด ที่ดินจากการเดินสารวจในเขตพื้นที่ความรับผิดชอบเป็นปีงบประมาณไป (โดยรัฐมนตรีแต่งตั้งเปน็ เจา้ พนกั งาน
ที่ดินตามนัย มาตรา 15 แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้กฎหมายที่ดิน พ.ศ.2479)
(ข) เจ้าพนักงานที่ดินหัวหน้าส่วนแยก ซึ่งอธิบดีกรมที่ดินมอบหมายให้ออกโฉนดที่ดินในเขต พื้นที่ความรับผิดชอบของสานักงานที่ดินจังหวัด/สาขาส่วนแยก (โดยอธิบดีกรมที่ดินแต่งตั้งเป็นเจ้าพนักงาน ที่ดิน อาศัยอานาจตามคาสั่งกระทรวงมหาดไทย ท่ี 466/2522 ลงวันที่ 6 มิถุนายน 2522 แต่งตั้งเจ้าพนักงาน ที่ดิน)
3. การ เด ินส าร ว จออกโ ฉ นด ที่ดิน ตามมาตรา 58 หลักการใหญ่ยังคงเดิมตามกฎหมายเก่า เพียงแต่ปรับเปลี่ยนอานาจในการ
แต่งตั้งเจ้าหน้าที่พิสูจน์สอบสวนการทาประโยชน์จากนายอาเภอมาเป็น เจ้าพนักงานที่ดินในระยะเวลา นี้ได้เปลี่ยนตาแหน่งผู้ควบคุมงานเดินสารวจจาก “ผู้กากับการเดินสารวจ” เป็น “ผู้อานวยการศูนย์เดินสารวจ ออกโฉนดที่ดิน” และเปลี่ยนชื่อหน่วยงานปฏิบัติการเดินสารวจจาก“กองกากับการเดินสารวจ” เป็น “ศูนย์ อานวยการเดินสารวจออกโฉนดที่ดิน” สาหรับมาตรา 58 ทวิ ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมเล็กน้อย คือ เพิ่มเติมให้มี การยกเว้นการห้ามโอน กรณีครอบครองทาประโยชน์ในที่ดินมาภายหลังประมวลกฎหมายที่ดินสาหรับ องค์การของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจด้วย ได้มีเหตุการณ์ที่สาคัญอันอาจกล่าวได้ว่าเป็นจุดผกผัน หรือเป็นมิติ ใหม่สาหรับการออกโฉนดที่ดินให้แก่ประชาชนในช่วงนั้น กล่าวคือ กรมที่ดินได้มีโครงการพัฒนากรมที่ดินและ เร่งรัดการออกโฉนดที่ดินให้แล้วเสร็จทั้งประเทศภายใน 20 ปี (พ.ศ.2528-2547) โดยการกู้เงินจาก ธนาคารโลกมาดาเนินการและได้นาเทคโนโลยีสมัยใหม่มาใช้ในการรังวัดทาแผนที่และปรับเปลี่ยนระบบพิกัด ฉาก 29 ศูนย์กาเนิด มาเป็นระบบพิกัดฉาก ยูทีเอ็ม และได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน โดย เพิ่มเติมมาตรา 58 ตรี ขึ้น เพื่อให้ประชาชนที่มีหนังสือรับรองการทาประโยชน์โดยใช้ระวางรูปถ่ายทางอากาศ (น.ส.3ก.) สามารถมีโฉนดเป็นหลักฐานแสดงกรรมสิทธิ์ในที่ดินของตนโดยทั่วถึง
มาตรา 58 ตรี มีหลักเกณฑ์วิธีการดาเนินการดังนี้ คือ
(1) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยประกาศในราชกิจจานุเบกษากาหนดท้องที่ และวันที่ เริ่มดาเนินการออกโฉนดที่ดิน สาหรับที่ดินที่มี น.ส.3ก. ให้ทราบล่วงหน้าไม่น้อยกว่า 30 วัน
15
(2) การทาแผนที่เพื่อออกโฉนดที่ดินตาม (2) ให้นาระวางรูปถ่ายกลางอากาศมาตราส่วน 1: 5000 ที่ใช้ในการออก น.ส. 3ก. ไปย้ายรูปแปลง น.ส.3ก. ลงในระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศระบบพิกัดฉาก 1: 4000 แล้วใช้รูปแผนที่ในระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศไปเขียนโฉนดที่ดิน โดยไม่ต้องไปทาการสารวจ รังวัดในที่ดิน
(3) เมื่อถึงกาหนดวันที่เริ่มดาเนินการออกโฉนดที่ดินตาม (1) ให้ระงับการ จดทะเบียน สิทธิและนิติกรรมใดๆ ที่ต้องมีการรังวัดสาหรับที่ดินที่มี น.ส.3ก.
(4) ให้ออกโฉนดที่ดินแก่ผู้มีชื่อซึ่งเป็นผู้มีสิทธิใน น.ส.3ก.
(5) เมื่อได้จัดทาโฉนดที่ดินแปลงใดพร้อมที่จะแจกแล้ว ให้เจ้าพนักงานที่ประกาศ กาหนดวันแจก โฉนดที่ดินแปลงนั้นแก่ผู้มีสิทธิ และให้ถือว่า น.ส.3ก. สาหรับที่ดินแปลงนั้นได้ยกเลิกตั้งแต่วันกาหนดแจกโฉนด ที่ดินตามประกาศดังกล่าว
4. การออกโฉนดที่ดินเฉพาะราย ตามมาตรา 59 ไม่มีการแก้ไขเพิ่มเติม 5. การออกโฉนดที่ดินเฉพาะรายโดยมิได้แจ้งการครอบครอง
ตามาตรา 59 ทวิ ไม่มีการแก้ไขเพิ่มเติม แต่กรณีการขออนุมัติผู้ว่าราชการจังหวัดเพื่อออก โฉนดที่ดิน กรณีจาเป็น และกรณีที่ดินที่ขอออกโฉนดมีเนื้อที่เกินกว่า 50 ไร่ นั้น ได้มีการกาหนดหลักเกณฑ์ วิธีการดาเนินการโดยระเบียบของคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ.2532) ลงวันที่ 4 ตุลาคม 2532 ข้อ 5, 6 และ 7 (แก้ไขเพิ่มเติมระเบียบของคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2532) ข้อ 5, 6และ9)
6. การออกโฉนดที่ดินกรณีเนื้อที่ที่ทาการรังวัดใหม่แตกต่างจากเนื้อที่ตาม ส.ค.1 ตามมาตรา 59 ตรี ไม่มีการแก้ไขเพิ่มเติม แต่ไม่มีการกาหนดหลักเกณฑ์และวิธี ดาเนินการ โดยระเบียบของคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ.2532) ข้อ 8,9 และ10 (แก้ไขเพิ่มเติม
ระเบียบของคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ ฉบับที่ 7 (พ.ศ.2524) ข้อ3 และ 4 7. การออกโฉนดที่ดินโดยอาศัยหลักฐานหนังสือรับรองการทาประโยชน์ ในปี พ.ศ.2541 ได้มี
การแก้ไขหลักเกณฑ์การออกโฉนดที่ดินโดยอาศัยหลักฐานหนังสือรับรองการทาประโยชน์ที่ได้ใช้มาตั้งแต่ พ.ศ.2515 ซึ่งมีประวัติความเป็นมาและหลักเกณฑ์การแก้ไขตามหนังสือกรมที่ดิน ท่ี มท 0719/ซ 25478 ลง วันที่ 22 กันยายน 2541 ดังนี้
(1) เดิมกรณีการออกที่ดินโดยอาศัยหลักฐานหนังสือรับรองการทาประโยชน์กรมที่ดินได้วาง หลักเกณฑ์และวิธีการให้ถือปฏิบัติตามาตรา 59 ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดินและระเบียบของ คณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2515) ฉบับที่ 7 (พ.ศ.2524) และฉบับที่ 12 (พ.ศ.2532) โดย
16
อนุโลม ตามหนังสือกรมที่ดิน และที่ มท 0712/ว 7861 ลงวันที่ 17 เมษายน 2530 ตามลาดับ โดยที่กฎหมาย และระเบียบคาสั่งดังกล่าวกาหนดแต่เพียงกรณีการออกโฉนดที่ดินโดยอาศัยหลักฐาน ส.ค.1
(2) ต่อมากรมที่ดินเห็นว่า การอนุโลมใช้บังคับกฎหมายและระเบียบดังกล่าวแก่การออกโฉนด ที่ดิน โดยอาศัยหลักฐานหนังสือรับรองการทาประโยชน์ ทาให้ราษฎรจานวนมากต้องเสียสิทธิ เช่น ในกรณีที่ ที่ดินมีด้านใดด้านหนึ่งหรือหลายด้านจดที่ป่า หรือที่รกร้างว่างเปล่าและระยะที่วัดได้เกินกว่าระยะที่ปรากฏใน หลักฐานการแจ้งการครอบครองระเบียบของคณะกรรมการ จัดที่ดินแห่งชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ.2532) ข้อ 10 กาหนดให้ถือระยะที่ปรากฏในหลักฐานการแจ้งการครอบครองเป็นหลักในการออกโฉนดที่ดิน กล่าวคือต้อง ตัดระยะให้เหลือเท่าที่ปรากฏใน ส.ค.1 ฉะนั้น ในกรณีที่หนังสือรับรองการทาประโยชน์มีด้านใดด้านหนึ่งหรือ หลายด้านจดที่ป่า หรือที่รกร้างว่างเปล่า จึงต้องถูกตัดระยะไปด้วยเหมือนดังกรณี ส.ค.1 กรมที่ดินจึงได้สั่ง ยกเลิกหนังสือที่ดิน (1) ทั้ง 3 ฉบับ ที่อนุโลมให้ใช้กฎหมายและระเบียบดังกล่าวแก่กรณีการออกโฉนดที่ดิน โดยอาศัยหลักฐานหนังสือรับรองการทาประโยชน์
(3) สาหรับหลักเกณฑ์และวิธีการที่จะใช้กับกรณีการออกโฉนดที่ดินโดยอาศัยหลักฐานหนังสือ รับรองการทาประโยชน์ หลังจากยกเลิกหนังสือเวียนกรมที่ดินดังกล่าวแล้วนั้นต้องเป็นไปตามมาตรา 58 มาตรา 59 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537) (เช่น ตามข้อ 14 ที่ดินที่จะ ออกโฉนดที่ดินต้องเป็นที่ดินที่ผู้มีสิทธิในที่ดินได้ครอบครองและทาประโยชน์แล้ว และเป็นที่ดินที่สามารถออก โฉนดที่ดินได้ตามกฎหมาย) ส่วนกรณีอาณาเขตระยะของแนวเขต และเนื้อที่ในการรังวัดออกโฉนดที่ดิน คลาดเคลื่อนไม่ตรงกับหลักฐานหนังสือรับรองการทาประโยชน์ ย่อมอยู่ในดุลยพินิจของเจ้าพนักงานที่ดินที่จะ พิจารณาดาเนินการตามความเหมาะสมแก่กรณีต่อไป โดยขึ้นอยู่กับข้อเท็จจริงและข้อมูลรายละเอียดต่างๆ ท่ี ปรากฏในแต่ละเรื่อง
8. การกาหนดการจดแจ้งรายการภาระผูกพันและรายการเปลี่ยนแปลงผู้มีสิทธิในที่ดิน โดยเพิ่มเติมมาตรา 59 จัตวา ซึ่งกาหนดว่า “การออกโฉนดที่ดินตามมาตรา 58 ทวิ มาตรา 58 ตรี และมาตรา 59 ถ้าหนังสือแสดง
สิทธิในที่ดินเดิมมีรายการภาระผูกพัน หรือมีรายการเปลี่ยนแปลงผู้มีสิทธิในที่ดินในระหว่างดาเนินการออก โฉนดที่ดิน ให้ยกรายการดังกล่าวมาจดแจ้งไว้ในโฉนดที่ดินด้วย”
เหตุผลที่มีบทบัญญัติมาตรานี้ ก็เพื่อให้มีกฎหมายรองรับทางปฏิบัติที่เจ้าหน้าที่ดาเนินการอยกู่ อ่ น แล้วก่อนออกโฉนดที่ดิน เช่น โฉนดที่ดินที่ออกโดยการเดินสารวจทั้งตาบลตามมาตรา 58 ทวิ หรือออกตาม มาตรา 58 ตรี โดยการปรับแก้ระวางรูปถ่ายทางอากาศเปลี่ยน น.ส.3 ก. เป็นโฉนดที่ดิน หรือโฉนดที่ดินที่ออก ตามคาขอเฉพาะราย ตามมาตรา 59 ถ้าหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินเดิม เป็นต้นว่า น.ส.3 ก. มีรายการผูกพัน เช่น จานอง ขายฝาก เช่า หรือ ทรัพยสิทธิใด ๆ ผูกพันอยู่ก่อน หรือจดทะเบียนภาระผูกพันระหว่างการ ออกโฉนดที่ดิน หรือมีรายการเปลี่ยนแปลงผู้มีสิทธิในที่ดินระหว่างดาเนินการออกโฉนดที่ดิน เช่น มีการโอน
17
ขาย โอนให้ หรือรับมรดกในระหว่างนั้น ก็ให้ยกรายการดังกล่าวมาจดแจ้งในโฉนดด้วย ทั้งนี้ก็เพื่อประโยชน์ใน การรับรองสิทธิที่ผูกพันกับที่ดินมาก่อนการออกโฉนดที่ดิน รวมทั้งรับรองการเปลี่ยนแปลงสิทธิในที่ดินใน ระหว่างการออกโฉนดที่ดินด้วย ซึ่งบางครั้งเอกชนก็มีความจาเป็นเร่งด่วนที่จะต้องทาการโอนสิทธิในที่ดินกัน ระหว่างนั้น
มีข้อสังเกตว่า การจดแจ้งรายการภาระผูกพัน หรือรายการเปลี่ยนแปลงผู้มีสิทธิในที่ดินใน ระหว่างดาเนินการออกโฉนดที่ดินนั้น มีทางปฏิบัติสาหรับการออกโฉนดที่ดินแต่ละวิธีไม่เหมือนกัน คือจะ สามารถจดแจ้งรายการดังกล่าวได้ดังนี้
(1) กรณีการออกโฉนดที่ดินตามมาตรา 58 ทวิ และมาตรา 59 โฉนดที่ดินเป็นผลสมบูรณ์ตาม กฎหมาย เมื่อเจ้าพนักงานที่ดินได้ลงนามในโฉนดที่ดินและแจกโฉนดที่ดินให้แก่ ผู้มีสิทธิรับไปแล้ว หลังจากนั้น ไม่สามารถจดแจ้งได้
(2) กรณีการออกโฉนดที่ดินตามมาตรา 58 ตรี โฉนดที่ดินเป็นผลสมบูรณ์ตามกฎหมายในวัน กาหนดแจกโฉนดที่ดินตามประกาศของเจ้าพนักงานที่ดิน ฉะนั้น จึงสามารถจดแจ้งรายการดังกล่าวในกรณีนี้ ได้ก่อนวันกาหนดแจกโฉนดที่ดินตามประกาศของเจ้าพนักงานที่ดินและตั้งแต่วันดังกล่าวเป็นต้นไป จะไม่ สามารถจดแจ้งได้
9. การกาหนดให้ยกเลิกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินเดิม โดยเพิ่มเติม มาตรา 59 เบญจ ซึ่งกาหนดว่า “การออกโฉนดที่ดินตามมาตรา 58 ทวิ และ
มาตรา 59 ให้ถือว่า หนังสือแสดงสิทธิในที่ดินเป็นอันยกเลิก และให้ส่งหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินที่ยกเลิกแล้ว นั้นคืนแก่เจ้าพนักงานที่ดินเว้นแต่กรณสีูญหาย”
กฎหมายมาตรานี้ มีสาระสาคัญ คือ เมื่อมีการออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ใดไปโดยการเดินสารวจ ตามมาตรา 58 ทวิ ก็ดี หรือโดยการขอเฉพาะรายตามมาตรา 59 ก็ดี ให้ถือว่า หนังสือแสดงสิทธิในที่ดินเดิม เช่น น.ส.3, น.ส.3ก., โฉนดตราจอง, หรือตราจองที่ตราว่า “ได้ทาประโยชน์แล้ว” เป็นอันยกเลิก และให้ผู้มี สิทธิในที่ดินนั้นส่งหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินที่ยกเลิกแล้วนั้นคืนแก่เจ้าพนักงานที่ดิน ยกเว้นกรณีสูญหาย เมื่อ ไม่สามารถคืนได้ในทางปฏิบัติเจ้าหน้าที่ก็จะบันทึกการสูญหายไว้เป็นหลักฐาน (สาหรับการออกโฉนดที่ดินโดย การปรับแก้ระวางรูปถ่ายทางอากาศเปลี่ยนจาก น.ส.3ก. ตามมาตรา 58 ตรี มีการบัญญัติกาหนดให้ยกเลิก หนังสือแสดงสิทธิในที่ดินเดิม (น.ส.3ก.) ไว้ในมาตรา 58 ตรี นั้นแล้ว คือให้ถือว่า น.ส.3ก. สาหรับที่ดินแปลง นั้นได้ยกเลิกตั้งแต่วันกาหนดแจกโฉนดที่ดินตามประกาศของเจ้าพนักงานที่ดินและให้ส่ง น.ส.3ก. ที่ยกเลิก แล้วนั้นคืนแก่เจ้าพนักงานที่ดิน เว้นแต่กรณีสูญหาย
เหตุผลสาคัญในการแก้ไขเพิ่มเติม ก็เพราะว่าแต่เดิมมาเมื่อได้ออกโฉนดที่ดินให้ผู้ใดไปแล้ว มิได้มีบทบัญญัติให้หนังสือแสดงสิทธิในที่ดินฉบับเดิมต้องยกเลิก เป็นเหตุให้ที่ดินแปลงเดียวกันมีหนังสือแสดง สิทธิในที่ดินหลายฉบับ จึงมีกรณีผู้ฉวยโอกาสเอาหลักฐานเดิมจากสานักงานที่ดิน หรือที่ยังไม่ได้มอบคืนให้ เจ้าหน้าที่ ไปใช้ประโยชน์ในทางมิชอบ เช่น นาไปประกันเงินกู้ทาให้เกิดความเสียหายขึ้น จึงจาเป็นต้องเพิ่ม บทบัญญัติมาตรานี้เพื่อป้องกันปัญหาที่จะเกิดขึ้นในอนาคต
18
โดยสรุปแล้ว ปัจจุบันการออกโฉนดที่ดินมีการดาเนินการเป็น 3 วิธีใหญ่ ๆ ดังนี้ วิธีที่หนึ่ง การเดินสารวจออกโฉนดที่ดิน ตามมาตรา 58, 58 ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน แยกเป็น
(1) การเดินสารวจออกโฉนดที่ดินภาคพื้นดิน ดาเนินการในพื้นที่หมู่บ้าน หรือพื้นที่ที่มีสิ่งปก คลุมไม่เห็นรายละเอียดในระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศ หรือในพื้นที่ที่ไม่สามารถสร้างระวางรูปถ่ายทาง อากาศได้
(2) การเดินสารวจออกโฉนดที่ดินโดยใช้ระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศ ดาเนินการ ในพื้นที่โล่ง สามารถเห็นลวดลายในระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศซึ่งเป็นลักษณะงานเก็บตกเสริมหรือเพิ่มเติมในพื้นที่ระวาง แผนที่เดียวกับการเปลี่ยน น.ส.3ก. เป็นโฉนดที่ดินในกรณีที่ดินไม่มี น.ส.3ก. หรือมีแต่ไม่สามารถย้ายรูปแปลงที่ดิน ในระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศเพื่อเปลี่ยนเป็นโฉนดที่ดินได้
วิธีที่สอง การออกโฉนดที่ดินโดยการเปลี่ยน น.ส.3ก. เป็นโฉนดที่ดินตามมาตรา 58 ตรี แห่ง ประมวลกฎหมายที่ดิน
วิธีที่สาม การออกโฉนดที่ดินเฉพาะราย ตามมาตรา 59 แห่งประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งรวม การออกโฉนดที่ดินตามโครงการต่าง ๆ ดังต่อไปนี้ด้วย คือ
(1) การออกโฉนดที่ดินแบบท้องถิ่น (2) การออกโฉนดที่ดินตามโครงการจัดรูปที่ดิน (3) การออกโฉนดที่ดินตามโครงการปฏิรูปที่ดิน วิธีที่สี่ การออกโฉนดที่ดินโดยมิได้แจ้งการครอบครอง (ส.ค.1) ตามมาตรา 59 ทวิ แห่ง
ประมวลกฎหมายที่ดิน ปัจจุบันการออกโฉนดที่ดินสาหรับบุคคลซึ่งมีหลักฐานแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1)
ตามมาตรา 59 มีข้อจากัดอย่างมากเมื่อมีพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน (ฉบับที่ 11) พ.ศ.2551 ใช้บังคับ โดยมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กาหนดว่า ภายหลังวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2553 หากมีผู้นาหลักฐานแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) มาขอออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทา ประโยชน์ พนักงานเจ้าหน้าที่จะออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ให้ได้ต่อเมื่อศาลยุติธรรม ได้มีคาพิพากษาหรือคาสั่งถึงที่สุดว่าผู้นั้นเป็นผู้ซึ่งได้ครอบครองและทาประโยชน์ในที่ดินโดยชอบดว้ยกฎหมาย อยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ กฎหมายที่ออกมากาหนดหลักเกณฑ์เงื่อนไขต่าง ๆ ดังนี้
(1) ตั้งแต่วันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2553 เป็นต้นไป หากเจ้าของที่ดินที่มีหลักฐานแบบแจ้งการ ครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) หากประสงค์จะขอออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ ให้ไปยื่นคาขอ ออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ได้ที่สานักงานที่ดินท้องที่ที่ที่ดินตั้งอยู่ โดยนาหลักฐานแบบ แจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) และหลักฐานอื่นที่เกี่ยวข้องได้แก่ บัตรประจาตัวประชาชน ทะเบียนบ้าน หลักฐานใบมรณะบัตร (กรณีเป็นทายาทของผู้แจ้ง ส.ค.1) สัญญาซื้อขายที่ดินตาม ส.ค.1 (ถ้ามี) สาเนาโฉนด ที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ (น.ส.3,น.ส.3ก.) ของที่ดินแปลงข้างเคียง (ถ้ามี)ฯลฯ
19
(2) เมื่อยื่นคาขอต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ ณ สานักงานที่ดินท้องที่แล้ว พนักงานเจ้าหน้าที่จะ เก็บค่าคาขอตามระเบียบ และให้เจ้าของชี้ระวางเพื่อให้ทราบตาแหน่งของที่ดินที่จะทาการรังวัด เมื่อทราบ ตาแหน่งที่ดินแล้ว พนักงานเจ้าหน้าที่จะนัดทาการรังวัดตามลาดับของ ผู้ยื่นคาขอ และเรียกเก็บเงิน ค่าธรรมเนียมการรังวัด และเงินมัดจารังวัดตามประกาศของจังหวัดที่ที่ดินนั้นตั้งอยู่
(3) เมื่อถึงกาหนดวันทาการรังวัด ให้เจ้าของที่ดินนาพนักงานเจ้าหน้าที่ทาการรังวัดในที่ดิน ของตนตลอดจนให้ถ้อยคาต่าง ๆ และลงนามในเอกสารของทางราชการตามระเบียบ
(4) ภายหลังจากทาการรังวัดแล้ว หากไม่มีการคัดค้านและไม่มีเหตุขัดข้องใด ๆ พนักงาน เจ้าหน้าที่จะมีหนังสือแจ้งให้เจ้าของที่ดินนาหลักฐานการรังวัดออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทา ประโยชน์ที่ได้ทาการรังวัดเสร็จเรียบร้อยแล้ว พร้อมทั้งหลักฐานแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1)ไปยื่นคา ร้องต่อศาลยุติธรรมที่ที่ดินนั้นอยู่ในเขตอานาจ เพื่อให้ศาลมีคาพิพากษาหรือคาสั่งว่า ผู้นั้นเป็นผู้ซึ่งได้ ครอบครองและทาประโยชน์ในที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมายอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ โดย ศาลจะแจ้งให้กรมที่ดินทราบ และตรวจสอบกับระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศหรือระวางรูปถ่ายทาง อากาศฉบับที่ทาขึ้นก่อนสุดเท่าที่ทางราชการมีอยู่ และทาความเห็นเสนอต่อศาล
(5) เมื่อศาลมีคาพิพากษาหรือคาสั่งถึงที่สุดว่าผู้ขอเป็นผู้ซึ่งได้ครอบครองและทาประโยชน์ใน ที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมายอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับแล้ว ให้นาคาพิพากษาหรือคาสั่งถึง ที่สุดของศาลดังกล่าวมาแสดงต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ ณ สานักงานที่ดินที่ได้ยื่นคาขอออกโฉนดที่ดินหรือ หนังสือรับรองการทาประโยชน์ไว้ เจ้าพนักงานที่ดินจะได้พิจารณาลงนามในโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการ ทาประโยชน์ และแจกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ให้เจ้าของที่ดินต่อไป
(6) ในกระบวนการทางศาลนั้น ปกติจะเป็นหน้าที่ของเจ้าของที่ดินที่จะนาสืบให้ศาลเห็นว่า ตนเองเป็นผู้ครอบครองและทาประโยชน์ในที่ดินตรงตามหลักฐาน ส.ค.1 อย่างต่อเนื่องมาก่อนวันที่ประมวล กฎหมายที่ดินใช้บังคับ
(7) ค่าใช้จ่ายในการดาเนินการทางศาล รวมถึงค่าใช้จ่ายในการพิสูจน์สิทธิและค่าใช้จ่ายอื่นใด ที่เกี่ยวข้องกับการดาเนินการตามกระบวนการนี้ (ถ้ามี) เจ้าของที่ดินเป็นผู้ออก
(8) หากศาลมีคาสั่งถึงที่สุดให้ยกคาร้อง โดยเห็นว่าผู้นั้นมิได้เป็นผู้ซึ่งได้ครอบครองและทา ประโยชน์ในที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมายอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ พนักงาน เจ้าหน้าที่จะมี คาสั่งยกเลิกคาขอออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ เมื่อได้รับแจ้งจากเจ้าของที่ดินหรือจาก ศาล ค่าใช้จ่ายเรียกคืนไม่ได้ทุกกรณี
(9) ในกรณีเจ้าของที่ดินที่มีหลักฐานแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) ไปยื่นคาร้องต่อ ศาลโดยมิได้ยื่นคาขอออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ ที่สานักงานที่ดินท้องที่ ที่ที่ดินนั้น ตั้งอยู่ เมื่อศาลรับคาร้องแล้วจะมีคาสั่งให้ผู้ร้องไปยื่นคาขอออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ ที่ส านัก งาน ที่ดิน ที่ที่ดิ นน ั้นต ั้งอยู่ พนัก งาน เจ้าห น้า ที่จะด าเน ินก ารต าม ข้อ 1 ถึง ข้อ 5
20
(10) ในกรณีมีการเดินสารวจออกโฉนดที่ดินเข้าไปในพื้นที่ใด พนักงานเจ้าหน้าที่จะไม่เดิน สารวจออกโฉนดที่ดินให้แก่เจ้าของที่ดินที่มีหลักฐาน ส.ค.1 ที่ไม่ได้ยื่นคาขอภายในวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2553 โดยเจ้าหน้าที่จะแจ้งให้เจ้าของที่ดินไปยื่นคาขอตามข้อ 1 ที่สานักงานที่ดินท้องที่ที่ที่ดินตั้งอยู่เพื่อดาเนินการ ตามข้อ 2 ถึงข้อ 8 ต่อไป (ประกาศกรมที่ดิน เรื่องคาแนะนาประชาชนกรณีนาหลักฐานแบบแจ้งการ ครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) มายื่นขอออกโฉนดที่ดิน ลงวันที่ 7 พฤษภาคม 2553) หลักเกณฑ์ดังกล่าวเป็น การเพิ่มภาระหน้าที่ ค่าใช้จ่ายให้กับประชาชน และขั้นตอนในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ จะเป็นการยาก ยิ่งขึ้นหากปรากฏว่าหลักฐานแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) ที่นามาเป็นหลักฐานในการออกโฉนดที่ดิน นั้นอยู่ในเขตสงวนหวงห้ามเพราะต้องมีการพิสูจน์สิทธิจากคณะกรรมการแก้ไขปัญหาบุกรุกที่ดินของรัฐ (กบร.) ว่าได้มีการครอบครองเข้าทาผล ประโยชน์มาก่อนการสงวนหวงห้ามซึ่งมีขั้นตอนที่ใช้เวลานาน
21
22
บทที่ 3 ผลกํารศึกษําและวิเครําะห์ปัญหํากํารออกโฉนดที่ดินในจังหวัดภูเกต็
เนื่องจากจังหวัดภูเก็ตเป็นที่ดินที่มีสภาพทางภูมิศาสตร์เป็นที่เกาะ แต่ก็มีสภาพเป็นที่ตั้งจังหวัด และอาเภอ ทั้งยังมีอาณาบริเวณกว้างใหญ่ไม่แตกต่างกับพื้นที่จังหวัดหรืออาเภออื่นของประเทศ ประชาชน ซึ่งได้มีการยื่นคาขอออกโฉนด ก่อนมีการประกาศใช้กฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ. 2537) การดาเนินการต้อง มีการหยุดชะงักไม่สามารถดาเนินการต่อไปได้ ประชาชนที่ยื่นคาขอหลังจากมีการประกาศใช้ก็ได้รับความ เดือนร้อนเนื่องจากมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการออกโฉนดที่ดินซับซ้อนขึ้น หลักเกณฑ์ดังกล่าวเพิ่มภาระและ ค่าใช้จ่ายให้กับประชาชน เป็นที่เดือดร้อนและไม่เป็นธรรมแก่ประชาชนผู้มีรายได้น้อย จึงมีสถิติการค้างออก โฉนดที่ดินเพราะเหตุเป็นท่ีเกาะ ที่จังหวัดภูเก็ตจานวนมาก การห้ามออกโฉนดที่ดินให้แก่ประชาชน ตามหลักเกณฑ์ และในพื้นที่ดังกล่าวอาจทาให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่ประชาชน ทาให้ประชาชนได้รับความ เดือนร้อนไม่สามารถเข้าสู่แหล่งทุน อันจะช่วยพัฒนาเศรษฐกิจของจังหวัดภูเก็ต ซึ่งเป็นเมืองท่องเที่ยวที่สาคัญ ได้ เมื่อกฎหมายไม่เปิดช่องให้ออกโฉนดแก่ประชาชนได้ เพื่อเป็นการแก้ปัญหานี้ จึงสมควรมีการแก้ไข ปรับปรุงกฎหมายในส่วนที่ไม่เป็นธรรมให้เหมาะสมต่อไป
3.1 หลักเกณฑ์วิธีกํารและเงื่อนไขกํารออกโฉนดที่ดินในจังหวัดภูเก็ต
ตามที่ได้กล่าวมาบ้างแล้วในบทก่อนนี้ว่าหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการออกเอกสารสิทธิ์ ที่ดิน พนักงานเจ้าหน้าที่จะต้องพิจารณาตามที่กาหนดไว้ในกฎหมายหลายฉบับตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ประมวลกฎหมายที่ดินและกฎหมายลาดับรองที่ออกมาตามบทบัญญัติของ พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน (พ.ศ.2497) มาตรา 5 ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 27 ตรี มาตรา 56 มาตรา 64 กฎกระทรวงและระเบียบคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ.2532) ว่า ด้วยเงื่อนไขการออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ในที่ดิน ซึ่งบทบัญญัติดังกล่าวได้มีการ แก้ไขเพิ่มเติมเพื่อให้เป็นไปตามนโยบายของรัฐ และความเหมาะสมกับสถานการณ์ในด้านต่าง ๆ มาโดยตลอด เช่น การแก้ไขเพิ่มเติมโดยประกาศคณะปฏิบัติฉบับที่ 96 ลงวันที่ 29 กุมภาพันธ์ 2551 แก้ไขเพิ่มเติม ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 27 ตรี 57, 58, 58 ทวิ, 59, 59 ทวิ, 59 ตรี, 59 จัตวา, 59 เบญจ และโดย พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน (ฉบับที่ 11) พ.ศ.2551 แก้ไขเพิ่มเติม ประมวลกฎหมาย ที่ดินมาตรา 56, มาตรา 56/1, และตามมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวกาหนดให้ผู้มี ส.ค.1 ต้องขอออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ภายในสองปี นับแต่วันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ สาหรับกฎกระทรวง ฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537) ซึ่งได้เริ่มใช้บังคับเมื่อวันที่ 1 เมษายน 2537 นั้น ได้ยกเลิก กฎกระทรวงที่เคยใช้บังคับมาทั้งสิ้นรวม 11 ฉบับ ทั้งนี้ เนื่องจากหลักเกณฑ์การออกหนังสือรับรองการทา ประโยชน์และโฉนดที่ดินได้ใช้บังคับมาเป็นเวลานานแล้ว สมควรปรับปรุงให้เหมาะสม กับสภาวการณ์ยิ่งขึ้น โดยเฉพาะการขอออกหนังสือรับรองการทาประโยชน์ในพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติอุทยานแห่งชาติเขตรักษาพันธุ์
สัตว์ป่าเขตห้ามล่าสัตว์ป่า และเขตที่ได้จาแนกให้เป็นไปเขตป่าไม้ถาวรตามมติคณะรัฐมนตรี ยังไม่มีมาตรการ ที่รัดกุมเหมาะสม จึงกาหนดให้มีการตรวจสอบรับรองจากกรมป่าไม้และกรมพัฒนาที่ดินก่อนออกหนังสือ รับรองการทาประโยชน์ด้วย และกาหนดห้ามมิให้ออกโฉนดที่ดินในที่เกาะเพิ่มขึ้นเพื่อป้องกันการบุกรุกของ ราษฎรรวมทั้งเพื่ออนุรักษ์ทรัพยากร ธรรมชาติ นอกจากนี้ได้เพิ่มเติมหลักเกณฑ์ และวิธีการออกหนังสือ รับรองการทาประโยชน์ขึ้นอีกแบบหนึ่ง โดยให้เจ้าพนักงานที่ดินสามารถออกหนังสือรับรองการทาประโยชน์ (แบบ น.ส.3ข.) ในท้องที่ที่มีประกาศ กระทรวงมหาดไทยยกเลิกอานาจหน้าที่ของนายอาเภอเกี่ยวกับการ ปฏิบัติการตามประมวลกฎหมายที่ดินแล้วได้
นอกจากการพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินแล้ว หากมีกรณีจะต้องพิจารณากฎหมายอื่นที่ เกี่ยวข้องประกอบด้วย เช่น ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เพื่อเป็นหลัก ในการพิจารณาเกี่ยวกับสา ธารณสมบัติของแผ่นดินตามมาตรา 1304 หรือการได้มาซึ่งที่ดินตามมาตรา 1344 หรือการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ ในที่งอกริมตลิ่งตามมาตรา 1308 กฎหมายว่าด้วยการป่าไม้ ได้แก่พระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ.2484 พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2504 พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ.2507 และพระราชบัญญัติ สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ.2535 โดยในบางกรณีต้องพิจารณาถึงบทกฎหมายที่ยกเลิกไปแล้วด้วย เช่น พระราชบัญญัติคุ้มครองและสงวนสัตว์ป่า พุทธศักราช 2481 ซึ่งพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ.2507 ได้ยกเลิกไป ทั้งนี้เพื่อให้ทราบฐานะทางกฎหมายของพื้นที่นั้นว่าได้มีการกาหนดเป็นเขตป่าไม้มาตั้งแต่เมื่อใด อันจะทาให้ทราบได้ว่า บุคคลที่มายื่นคาขอออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินได้ครอบครองทาประโยชน์ที่ดินโดย ชอบกฎหมายก่อนการกาหนดเป็นเขตป่าไม้หรือไม่ กฎหมายว่าด้วยการจัดที่ดิน เช่น พระราชบัญญัติการจัด ที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ.2515 พระราชบัญญัติการจัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2517 พระราชบัญญัติ การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 กฎหมายอื่น เช่น พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้าไทย พุทธศักราช 2456 พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พุทธศักราช 2457 พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ.2518 พระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ.2535 นอกจากบทบัญญัติของกฎหมายที่ดินและกฎหมายอื่นที่ เกี่ยวข้องแล้ว ในบางพื้นที่มีความจาเป็นต้องวินิจฉัยถึงแนวนโยบายของรัฐหรือมติคณะรัฐมนตรีหรือมติของ คณะกรรมการชุดต่าง ๆ ประกอบด้วยเช่นกัน เช่น มติคณะรัฐมนตรีที่เห็นชอบนโยบายและแนวทางการแก้ไข ปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ นโยบายป่าไม้แห่งชาติ ระเบียบสานักนายรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการ บุกรุกที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2535
โดยสรุปการพิจารณาออกเอกสารสิทธิ์คือการออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ ซึ่งตามระเบียบของคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ.2532) ข้อ 4 “การออกโฉนดที่ดินให้ กระทาได้ในบริเวณที่ดินที่ได้สร้างระวางแผนที่เพื่อการออกโฉนดที่ดินไว้แล้ว ในบริเวณที่ดินนอกจากนี้ให้ ออกเป็นหนังสือรับรองการทาประโยชน์เว้นแต่อธิบดีกรมที่ดินเป็นการสมควร ให้ออกหนังสือรับรองการทา ประโยชน์ในบริเวณที่ดินที่ได้สร้างระวางแผนที่แล้วไปพลางก่อนได้” พนักงานเจ้าหน้าที่จาเป็นต้องพิจารณา
23
เป็นหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขตามประมวลกฎหมายที่ดินและกฎกระทรวง ฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537) ตลอดจนระเบียบของคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ.2532) ได้บัญญัติไว้เป็นหลักการ เบื้องต้น โดยพิจารณาประกอบกับกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องเป็นการเฉพาะกรณีไป ซึ่งการพิจารณาว่าจะ ออกเอกสารสิทธิ์ในที่ดินให้ได้หรือไม่นั้นจะต้องพิจารณาหลักเกณฑ์เบื้องต้นในข้อกฎหมายและข้อเท็จจริง ประกอบกันดังต่อไปนี้ ผู้มีสิทธิขอออกโฉนดที่ดิน แบ่งพิจารณาได้เป็น 2 ประเภท คือ
ประเภทที่หนึ่ง ได้แก่ ผู้ที่ครอบครองทาประโยชน์มาก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับไม่ ว่าจะเข้าครอบครองทาประโยชน์ด้วยกฎหมายในขณะนั้นหรือไม่ แต่ได้ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติให้ใช้ ประมวลกฎหมายที่ดิน โดยแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1)
ตามมาตรา 5 หรือได้รับใบเหยียบย่า ตามมาตรา 14 ก็ได้รับการรับรองสิทธิตามมาตรา 4 แห่ง ประมวลกฎหมายที่ดิน ว่ามีสิทธิครอบครองสืบไป และสามารถขอออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินได้ทุกกรณี เว้นแต่เป็นพื้นที่ที่กฎหมายห้ามมิให้ออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินโดยเด็ดขาด เช่น ที่สาธารณสมบัติของ แผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน หรือเป็นพื้นที่ที่ทางราชการได้สงวนหวงห้ามไว้ก่อนมีการประกาศใช้ ประมวลกฎหมายที่ดินและผู้ออกเอกสารสิทธิ์ได้เข้าครอบครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในขณะนั้นหรือเข้า ครอบครองภายหลังการสงวนหวงห้ามพนักงานเจ้าหน้าที่ก็ไม่อาจออกเอกสารสิทธิ์ได้เช่นกัน เนื่องจากสิทธิ ดังกล่าวใช้ยันกับรัฐไม่ได้ แต่มีข้อสังเกตว่าการแจ้ง ส.ค.1 ดังกล่าว มิได้เป็นข้อสันนิษฐานของกฎหมายว่าผู้ แจ้งการครอบครองและทาประโยชน์ในที่ดินอยู่ก่อนแล้ว หากไม่มีการครอบครองทาประโยชน์ผู้แจ้ง ก็ย่อม ไม่มีสิทธิในที่ดินเนื่องจากการแจ้ง ส.ค.1 ย่อมไม่ก่อให้เกิดสิทธิขึ้นใหม่แต่ประการใด สาหรับกรณีที่แม้จะเป็นผู้ ครอบครองมาก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ แต่ถ้ามิได้แจ้ง ส.ค.1 ก็มีบทกฎหมายสันนิษฐาน เด็ดขาดว่าบุคคลนั้นเจตนาสละสิทธิครอบครองที่ดิน ซึ่งผลทางกฎหมายย่อมถือว่าที่ดินนั้นไม่มีบุคคลใดยก สิทธิครอบครองขึ้นยันกับรัฐได้อีกต่อไป แม้ว่าข้อเท็จจริงก็จะมีการครอบครองที่ดินอยู่ก่อนก็ตาม อย่างไรก็ดี บุคคลที่มิได้แจ้ง ส.ค.1 นี้ พนักงานเจ้าหน้าที่อาจออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินให้ได้เฉพาะในบางกรณีเท่านั้น กล่าวคือโดยวิธีการเดินสารวจ ตามมาตรา 58 ทวิ วรรคสอง (2) แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และวิธีการออก เฉพาะรายโดยไม่แจ้งการครอบครองตามมาตรา 59 ทวิแห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งต้องเป็นกรณีที่มีความ จาเป็นและโดยทั่วไปต้องได้รับอนุมัติจากผู้ว่าราชการ เท่านั้น แต่ทั้งสองวิธีจะต้องถูกจากัดเนื้อที่ในหนังสือ แสดงสิทธิในที่ดินของผู้ครอบครองทาประโยชน์ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับนี้ไม่ว่าจะได้แจ้ง ส.ค.1 หรือไม่ก็ตาม มิได้เป็นเฉพาะตัวแต่ยังหมายความรวมถึงผู้ที่ครอบครองและทาประโยชน์ต่อเนื่องมาจาก บุคคลดังกล่าวด้วย(ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 27 ตรี มาตรา 58 ทวิ มาตรา 59 ทวิ)
ประเภทที่สอง ได้แก่ ผู้ที่ครอบครองทาประโยชน์หลังวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ซึ่ง แยกพิจารณาได้เป็น 2 กรณี กล่าวคือกรณีแรก เป็นการเข้าครอบครองโดยได้รับอนุญาตจากพนักงาน เจ้าหน้าที่ตามกฎหมาย เช่น ได้รับใบจองตามประมวลกฎหมายที่ดิน ได้รับหนังสือแสดงการทาประโยชน์ (น.ค. 3 ในเขตนิคมสร้างตนเอง หรือ ก.ส.น. 5 ในเขตนิคมสหกรณ์) ตามพระราชบัญญัติการจัดที่ดินเพื่อการ ครองชีพ พ.ศ.2511 เป็นต้น สาหรับบุคคลประเภทนี้ กฎหมายถือว่าเป็นผู้มีหลักฐานทานองเดียวกับผู้แจ้ง
24
ส.ค. 1 และสามารถขอออกหนังสือแสดงสิทธิได้ทั้งโดยวิธีการเดินสารวจและวิธีการเฉพาะราย แต่หนังสือ แสดงสิทธิในที่ดินที่ออกไปนั้น โดยทั่วไป จะถูกห้ามโอน 10 ปี นับแต่วันได้รับหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินด้วย หรือห้ามโอน 5 ปี ในกรณีเป็นการออกหนังสือแสดงสิทธิสืบเนื่องจากใบจองที่ออกก่อนวันที่ 14 ธันวาคม 2515 เฉพาะรัฐให้การช่วยเหลือในด้านสาธารณูปโภคและอื่น ๆ เนื่องจากการจัดที่ดิน (ประมวลกฎหมาย ที่ดิน มาตรา 31 และพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ.2511 มาตรา 12) สาหรับกรณีที่สองเป็น การเข้าครอบครองโดยไม่ได้รับอนุญาตหรือฝ่าฝืนกฎหมายอันถือได้ว่าเป็นผู้บุกรุกที่ ดินของรัฐ แต่บุคคล ประเภทนี้อาจได้รับหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินได้กรณีเดียว คือกรณีการนาเดินสารวจออกโฉนดที่ดินหรือ หนังสือรับรองการทาประโยชน์ตามมาตรา 58 ทวิ วรรคสอง (3) แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน แต่จะถูกจากัด ทั้งในเรื่องที่ที่ออกและห้ามโอนที่เป็นเวลา 10 นับแต่วันที่ได้รับหนังสือแสดงสิทธิ์ในที่ดิน (ประมวลกฎหมาย ที่ดิน มาตรา 58 ทวิ) สาหรับเหตุที่กฎหมายเปิดโอกาสให้บุคคลประเภทนี้ได้รับหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินนั้น เนื่องจากได้ครอบครองทาประโยชน์อยู่แล้ว และเพื่อความสะดวกในการดาเนินการของเจ้าหน้าที่ทาให้ สามารถออกหนังสือแสดงสิทธิได้ต่อเนื่องกันไปโดยมิต้องมีการเว้นว่างเป็นห้วงเป็นต้น ประกอบกับในกรณีนี้ บุคคลดังกล่าวสามารถขอให้ทางราชการดาเนินการออกใบจองให้ในลักษณะการจัดที่ดินแปลงเล็กแปลงน้อย ตามประมวลกฎหมายที่ดินได้อยู่แล้ว จึงเป็นการสมควรที่จะออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินให้ไปในคราว เดียวกันเพื่อไม่ต้องตกเป็นภาระของรัฐในการออกใบจองอีกต่อไป ดังนั้น การออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน โดยการเดินสารวจให้แก่บุคคลที่ครอบครองทาประโยชน์หลังวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับโดยไม่มี หลักฐานตามมาตรา 58 ทวิ วรรคสอง (3) แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จึงถือว่าเป็นการจัดที่ดินประเภทหนึ่ง ด้วยดังได้กล่าวแล้วข้างต้น
สถํานะทํางกฎหมํายของที่ดินที่จะออกโฉนดที่ดิน
จะต้องไม่เป็นที่ดินที่มีกฎหมายบัญญัติห้ามมิให้ออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน ทั้งนี้ไม่ว่าจะเปน็ ไป ตามประมวลกฎหมายที่ดินหรือกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องก็ตาม โดยบทบัญญัติหลักในเรื่องนี้ย่อมต้องเป็นไปตาม กฎกระทรวง ฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537) ข้อ 14 และมีข้อสังเกตว่าที่ดินแปลงเดียวกันอาจมีสภาพทางกฎหมาย หลายสถานะก็ได้ เช่น พื้นที่อุทยานแห่งชาติสิรินาถในท้องที่จังหวัดภูเก็ต มีที่ดินที่เป็นที่ภูเขาที่สงวนหวงห้าม คือที่เกาะที่เขาที่ภูเขาและเขตอุทยานแห่งชาติ อันทาให้มีฐานะทางกฎหมายเป็นทั้งที่เกาะและเป็นเขต อุทยานแห่งชาติด้วย เป็นต้น ในกรณีนี้จึงต้องพิจารณาที่ดินแปลงนั้นทุกสถานประกอบกัน ซึ่งในบางครั้งก็มี ปัญหาไม่สามารถจาแนกหรือจัดประเภทที่ดินได้อย่างชัดเจน ว่ามีสถานะทางกฎหมายเช่นใด อย่างไรก็ดีใน ที่ดินบางประเภทแม้จะถูกห้ามมิให้ออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินก็ตาม แต่หากได้มีกฎหมายบัญญัติข้อยกเว้น ไว้ เช่น ที่เขา ที่ภูเขา ที่เกาะ ตามกฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537) หรือกฎหมายบัญญัติรับรองสิทธิ ของบุคคลที่ได้ครอบครองมาก่อน เช่น มาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ มาตรา 6 แห่ง
25
พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พนักงานเจ้าหน้าที่ก็อาจออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินให้ได้ตามบัญญัติที่แต่ ละกรณีกาหนด
กํารครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดิน
ต้องมีการครอบครองและต้องมีการทาประโยชน์ในที่ดิน ซึ่งการทาประโยชน์นั้นต้องเป็นตาม สมควรแก่สภาพของที่ดินในท้องถิ่น ตลอดจนสภาพของกิจการที่ได้ทาประโยชน์จึงเป็นดุลยพินิจของพนักงาน เจ้าหน้าที่ที่ต้องตรวจสอบข้อเท็จจริงในแต่ละกรณีว่าได้ทาประโยชน์เหมาะสมหรือไม่ อย่างไร หรือควรออก หนังสือแสดงสิทธิให้ได้เท่าใด แต่ตามหลักการแล้วพนักงานเจ้าหน้าที่สามารถออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินได้ เท่าที่ทาประโยชน์แล้วเท่านั้น อย่างไรก็ดีสาหรับกรณีการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินที่มีข้อจากัดเรื่องเนื้อที่ ตามมาตรา 58 ทวิ วรรคสาม และมาตรา 59 ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งหากออกเกิน 50 ไร่ จาเป็นต้องได้รับอนุมัติจากผู้ว่าราชการจังหวัดนั้นผู้ว่าราชการจังหวัดจะอนุมัติได้ต่อเมื่อปรากฏข้อเท็จจริงว่าผู้ ครอบครองได้ทาประโยชน์หรืออานวยการทาประโยชน์ในที่ดินด้วยตนเองและสภาพการทาประโยชน์ในที่ดิน นั้นเป็นหลักฐานมั่นคงและมีผลผลิตอันเป็นประโยชน์ในทางเศรษฐกิจ (ระเบียบคณะกรรมการจัดที่ดิน แห่งชาติ ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2532))
3.2 หลักเกณฑ์เกี่ยวกับที่ดินที่ห้ํามมิให้ออกโฉนดที่ดิน
ที่ดินที่ห้ามมิให้ออกเอกสารสิทธิ์ในที่ดินนั้น มีการกาหนดทั้งในส่วนที่เป็นบทบัญญัติของกฎหมาย และส่วนที่มิใช่กฎหมายซึ่งเป็นการกาหนดข้อห้ามโดยใช้อานาจของฝ่ายบริหาร เช่น เป็นมติของคณะรัฐมนตรี หรือนโยบายของคณะกรรมการชุดต่าง ๆ ซึ่งหากเป็นข้อห้ามที่กาหนดโดยกฎหมาย พนักงานเจ้าหน้าที่ย่อม ต้องพิจารณาโดยเคร่งครัด หากได้ดาเนินการฝ่าฝืนบทบัญญัติดังกล่าว การออกเอกสารเอกสารสิทธิ์ในที่ดิน ย่อมเป็นการออกไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายต้องมีการเพิกถอนตามมาตรา 61 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน
ในปัจจุบันมีการห้ามมิให้ออกเอกสารสิทธิ์ในที่ดิน โดยกฎกระทรวง ฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537) รวม 5 ประเภท ดังนี้
ประเภทที่ 1 ประเภทที่ราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกัน เช่น ทางน้า ทางหลวง ทะเลสาบ ที่ชายตลิ่ง
ที่ดินประเภทนี้ก็มีสถานะทางกฎหมายเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตามมาตรา 1304 (2) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งไม่อาจโอนให้แก่บุคคลหนึ่งบุคคลใดได้เว้นแต่อาศัยอานาจแห่งบท กฎหมายเฉพาะหรือพระราชกฤษฎีกา ดังนั้น แม้จะมิได้มีการบัญญัติห้ามไว้ในกฎกระทรวงฉบับนี้ พนักงาน เจ้าหน้าที่ก็ไม่มีอานาจออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ในที่ดินประเภทนี้ได้แต่ประการใด
ประเภทที่ 2 ที่เขา ที่ภูเขา และพื้นที่ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยประกาศหวงห้ามตาม มาตรา 9 (2) แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน (ประกาศกระทรวงมหาดไทย ลงวันที่ 21 พฤษภาคม 2523) แต่ไม่ รวมถึงที่ดินซึ่งผู้ครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดิน สาหรับสถานะกฎหมายที่เขา
26
หรือที่ภูเขานั้นมีสภาพเป็นที่รกร้างว่างเปล่าผู้ครอบครองและทาประโยชน์ในที่ดินกล่าวอาจได้สิทธิตาม กฎหมายตามมาตรา 1134 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
ประเภทที่ 3 ที่เกาะ แต่ไม่รวมถึงที่ดินของผู้ซึ่งมีหลักฐานการแจ้งการครอบครองที่ดิน มีใบจอง ใบเหยียบย่า หนังสือรับรองการทาประโยชน์โฉนดตราจอง ตราจองที่ตราว่า “ได้ทาประโยชน์แล้ว” หรือ เป็นผู้มีสิทธิตามกฎหมายว่าด้วยการจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ หรือที่ดิน ที่คณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ อนุมัติให้แก่ประชาชน หรือที่ดินซึ่งได้มีการจัดหาผลประโยชน์ตามมาตรา 10 และมาตรา 11 แห่งประมวล กฎหมายที่ดิน โดยคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติได้อนุมัติแล้ว
คาว่าเกาะนั้นไม่มีบทบัญญัติของกฎหมายใดให้คานิยามไว้ แต่ความเข้าใจทั่วไปหมายถึงพื้นที่ดิน ที่มีน้าล้อมรอบ และมีขนาดแตกต่างกันไปตามธรรมชาติ สาหรับการเกิดของเกาะอาจแยกการพิจารณาได้เปน็ 2 ระยะ กล่าวคือ ระยะที่หนึ่ง ได้แก่ ระยะที่เกาะกาลังจะเกิดขึ้น แต่ยังอยู่ใต้พื้นน้า จึงยังไม่เรียกว่าเป็นเกาะ โดยสมบูรณ์และถือว่าเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตามมาตรา 1304 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและ พาณิชย์ สาหรับระยะที่สอง ได้แก่ เกาะได้สูงขึ้นเหนือพื้นน้ามีความมั่นคงพอที่จะอยู่เหนือน้าได้ในเวลาน้าขึ้น เต็มฝั่ง แต่ไม่รวมถึงกรณีน้าท่วมล้นฝั่ง ซึ่งถือเป็นเกาะโดยสมบูรณ์ตามกฎหมาย และตกเป็นทรัพย์สินของ แผ่นดินตามมาตรา 1309 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งย่อมเป็นสาธารณ สมบัติของแผ่นดินประเภทที่รกร้างว่างเปล่าซึ่งบุคคลอาจได้มาซึ่งสิทธิในที่ดินตามกฎหมาย ทั้งนี้ตามนัย มาตรา 1334 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ทานองเดียวกับที่เขาหรือที่ภูเขา อย่างไรก็ดีมีข้อสังเกต ว่าหลักกฎหมายของไทยในเรื่องที่ดินไม่ได้สนใจในเรื่องที่เกาะแต่ประการใด มีการกล่าวถึงแต่ที่ดินอันเป็น เรือกสวนไร่นาเท่านั้นจึงไม่มีนโยบายมาแต่เดิม และเริ่มมีนโยบายเมื่อใช้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ 4 เท่านั้น (บันทึกเรื่องที่เกาะ คณะกรรมการกฤษฎีกา 18 กันยายน 2494) เกาะในประเทศไทยมีหลาย ขนาด ทั้งเกาะเล็ก และเกาะใหญ่ เกาะใหญ่ ๆ เช่น เกาะภูเก็ต ซึ่งจะประกอบด้วยที่ดินของรัฐทุกประเภท และที่ดินของเอกชนทุกประเภทเช่นเดียวกับแผ่นดินใหญ่ แต่ถ้าเป็นเกาะเล็ก ที่ไม่มีคนอยู่อาศัยอาจจะเป็น ที่ดินของรัฐประเภทที่สงวนหวงห้าม หรือเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่า หรือเป็นที่พลเมืองใช้ร่วมกันก็ได้
ประเภทที่ 4 ที่สงวนหวงห้ามตามมาตรา 10 แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2497 มาตรา 20 (3) และ (4) แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน หรือ กฎหมายอื่น
สาหรับการสงวนหรือหวงห้ามที่ดินของรัฐก่อน พ.ศ.2478 ไม่มีกฎหมายบังคับไว้และไม่มี หลักเกณฑ์แน่นอน การสงวนหรือหวงห้ามอาจกระทาได้โดยพระบรมราชโองการ ประกาศของ สมุหเทศาภิบาล ประกาศของผู้ว่าราชการจังหวัด หรือประกาศของเจ้าพนักงานปกครองท้องที่ก็ได้ และจะ สงวนหวงห้ามที่ดินของรัฐเพื่อการใดก็ได้ สาหรับการยกเลิกหรือ เพิกถอนการสงวนหวงห้ามนั้นก็มิได้มี หลักเกณฑ์กาหนดไว้เช่นกัน แต่โดยหลักการทั่วไปหากจะมีการยกเลิกหรือเพิกถอนการสงวนหวงห้ามที่ดิน ดังกล่าว ก็จะกระทาในลักษณะเดียวกับการสงวนหรือหวงห้ามนั้น ต่อมาในปี พ.ศ.2478 จึงได้มีการตรา พระราชบัญญัติว่าด้วยการหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่าอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พุทธศักราช 2478 บัญญัติวิธีการหวงห้ามที่ดินของรัฐให้เป็นไปแนวทางเดียวกันโดยกาหนดให้การหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่า
27
ต้องกระทาโดยการตราเป็นพระราชกฤษฎีกา สาหรับการถอนการหวงห้ามนั้น ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา เช่นเดียวกัน ในปี พ.ศ.2497 เมื่อมีการประกาศใช้บังคับประมวลกฎหมายที่ดิน พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวล กฎหมายที่ดิน พ.ศ.2497 ได้ยกเลิกพระราชบัญญัติว่าด้วยการหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่าอันเป็นสาธารณ สมบัติแผ่นดินพุทธศักราช 2478 แต่มาตรา 10 แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน ก็ได้บัญญัติ ให้ที่ดินซึ่งได้หวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่าอันเป็นสา ธารณสมบัติของแผ่นดิน พุทธศักราช 2478 หรือตามกฎหมายอื่น อยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินก็ได้ กาหนดหลักเกณฑ์ไว้ในมาตรา 8 วรรคสอง ว่าที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ราษฎรใช้ประโยชน์ ร่วมกัน หากราษฎรมิได้ใช้ประโยชน์ต่อไปแล้วหรือรัฐจัดหาที่ดินอื่นที่ราษฎรให้ประโยชน์ร่วมกันแทนแล้ว การ ถอนสภาพก็ให้กระทาโดยการตราเป็นพระราชกฤษฎีกา และแม้ว่าต่อมาได้มีการแก้ไขมาตรา 8 แห่งประมวล กฎหมายที่ดินดังกล่าว โดยประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 334 ลงวันที่ 13 ธันวาคม 2515 ก็ตาม แต่ก็คง หลักการในการถอนสภาพที่ดินไว้โดยการถอนสภาพที่ดินให้พลเมืองใช้ร่วมกัน ถ้าทบวงการเมืองรัฐวิสาหกิจ หรือเอกชนจัดหาที่ดินให้พลเมืองใช่ร่วมกันแล้ว การถอนสภาพก็ให้กระทาโดยการตราเป็นพระราชบัญญัติ แต่ ถ้าพลเมืองเลิกใช้แล้วหรือที่ดินนั้นได้เปลี่ยนสภาพไปจากการเป็นที่ดินสาหรับพลเมืองใช่ร่วมกัน การถอน สภาพก็ให้กระทาโดยการตราเป็นพระราชกฤษฎีกา สาหรับการถอนสภาพที่ดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดิน โดยเฉพาะหรือที่ราชพัสดุนั้น ต้องตราเป็นพระราชกฤษฎีกา เช่นเดียวกัน ทั้งนี้เป็นไปตามมาตรา 9 แห่ง พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ.2528
มีข้อสังเกตว่าที่สงวนหวงห้ามตามกฎหมายอื่นในข้อนี้ ย่อมหมายความรวมถึงป่าสงวนแห่งชาติ ตามมาตรา 14 แห่งพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ.2507 อุทยานแห่งชาติตามมาตรา 16 แห่ง พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2504 เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า และเขตห้ามล่าสัตว์ป่า ตามมาตรา 33 และ มาตรา 42 แห่งพระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ.2535 ด้วยอย่างไรก็ตามที่ดินในเขตอุทยาน แห่งชาตินั้นอาจมีฐานะทางกฎหมายเป็น สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตาม มาตรา 1304 (2) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ด้วยนอกจากนี้การหวงห้ามและการสงวนก็มี ความหมายแตกต่างกัน กล่าวคือ “หวงห้าม” เป็นการห้ามมิให้ผู้ใดเข้าหักร้าง จัดทา หรือปลูกสร้างด้วย ประการใดในที่ดินนั้น เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากเจ้าหน้าที่แต่คาว่า “สงวน” หมายถึง ทางราชการสงวนไว้เพื่อใช้ประโยชน์ร่วมกันเท่านั้น
ประเภทที่ 5 ที่ดินที่คณะรัฐมนตรีสงวนไว้เพื่อรักษาทรัพยากรธรรมชาติหรือ เพื่อประโยชน์สา ธารณอย่างอื่นการกาหนดในลักษณะนี้ เป็นกรณีที่กฎหมายลาดับรองบัญญัติรับรองคาสั่งของฝ่ายบริหารซึ่ง โดยทั่วไปถือว่าไม่มีสภาพเป็นกฎหมายและสามารถใช้บังคับได้เฉพาะกับข้าราชการเท่านั้น จึงไม่อาจบังคับให้ ราษฎรปฏิบัติตามได้ ดังนั้น ในบางกรณีเมื่อทางราชการเห็นว่าเพื่อการรักษาทรัพยากรธรรมชาติหรือเพื่อ ประโยชน์สาธารณอย่างอื่น คณะรัฐมนตรีก็สามารถมีมติสงวนที่ดินไว้ได้ และที่ดินดังกล่าวก็ไม่สามารถนาไป ออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินได้ เช่น เขตที่ได้จาแนกไว้เป็นเขตป่าไม้ถาวร เป็นต้น อย่างไรก็ตามโดยหลัก ทั่วไปที่รัฐไม่สามารถออกกฎหมายไปลบล้างสิทธิของบุคคลได้ จึงย่อมต้องคานึงถึงสิทธิในที่ดิน ที่ของบุคคล
28
ที่มีอยู่เดิมแล้วด้วย ในกรณีนี้จึงอาจมีข้อยกเว้นที่สามารถออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ ในที่ดินประเภทนี้ได้
โดยสรุปในปัจจุบันพนักงานเจ้าหน้าที่ไม่อาจออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ ในที่ดินทั้ง 5 ประเภทดังกล่าวข้างต้นให้แก่บุคคลใดได้ อย่างไรก็ดีการห้ามดังกล่าวมิได้เป็นข้อห้ามเด็ดขาด เนื่องจากกฎกระทรวง ฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537) ได้บัญญัติข้อยกเว้นให้สามารถออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือ รับรองการทาประโยชน์ใดในที่ดินสงวนห้ามทั้ง 5 ประเภทดังกล่าว แต่อย่างไรก็ตามแม้จะไม่มีการกาหนด ข้อยกเว้นตามกฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ. 2537) ไว้ พนักงานเจ้าหน้าที่ก็อาจออกโฉนดที่ดิน หรือหนังสือ รับรองการทาประโยชน์ให้แก่ประชาชนได้โดยผลของการตีความกฎหมายหรือบทกฎหมายเฉพาะได้อยู่แล้ว
วิเครําะห์ปัญหํากํารออกโฉนดที่ดินในเขตสงวนหวงห้ําม ตํามกฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537)
โฉนดที่ดิน เป็นหนังสือสาคัญที่ทางราชการออกให้แก่ราษฎร เพื่อเป็นหลักฐานแสดงว่าราษฎรมี กรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นตามกฎหมาย ซึ่งที่ดินถือว่าเป็นทรัพยากรทางธรรมชาติที่สาคัญต่อการดารงชีพและ ปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจ ปัจจุบันมีความตื่นตัวและความต้องการที่ดินเพิ่มขึ้น ทาให้มีการประกอบธุรกิจ ทางที่ดินมากขึ้น ในการจัดสรรที่อยู่อาศัยโดยเฉพาะจังหวัดภูเก็ตซึ่งเป็นแหล่งท่องเที่ยวที่สาคัญของโลก ทา รายได้เข้าสู่ประเทศไทยอันดับต้น ๆ อันมีผลต่อเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ ประกอบกับเพื่อสนองนโยบาย ของรัฐที่ต้องการจัดสรรที่อยู่อาศัยให้แก่ประชาชนทั่วไป รัฐจึงต้องมีหน้าที่ในการรับรองคุ้มครองสิทธิของ ประชาชน ด้วยการออกเอกสารสิทธิ์ที่ดินให้ โดยมีการกาหนดหลักเกณฑ์ วิธีการต่าง ๆ อันมาจากแนวคิด ทฤษฎีและหลักการตามกฎหมาย เพื่อพัฒนาการออกเอกสารสิทธิ์ที่ดินให้กับประชาชนรวดเร็วและอย่างมี ประสิทธิภาพ แต่การออกประกาศกฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537) เป็นเกณฑ์กาหนดแบบ หลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไขในการออกเอกสารสิทธิ์ที่ดิน และเมื่อนากฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537) ข้อ 14 มาใช้ทา ให้มีประเด็นปัญหาในการออกโฉนดที่ดินในเขตสงวนหวงห้าม ดังนี้คือ
ปัญหําเกี่ยวกับกํารรังวัดและรับรองแนวเขต
ในการรังวัดออกโฉนดที่ดินหากปรากฏว่าเจ้าของที่ดินข้างเคียงมาระวังชี้แนวเขต ไม่พร้อมกัน หรือที่ดินแปลงข้างเคียงบางด้านเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินซึ่งมีส่วนราชการเป็นผู้ดูแลรักษาไม่มาระวัง แนวเขตที่ดิน หรือบางหน่วยงานมีที่ทาการอยู่นอกเขตต้องส่งเรื่องให้ทาการรับรองแนวเขตนอกพื้นท่ีประกอบ กับเจ้าหน้าที่ที่จะทาการรับรองแนวเขตมีน้อย และต้องออกไปรับรองแนวเขตในพื้นที่รับผิดชอบหลายพื้นที่ ทาให้การรับรองแนวเขตของหน่วยงานของรัฐดังกล่าวมีความล่าช้า
29
ปัญหําจํากขั้นตอนที่ซับซ้อน
การออกโฉนดที่ดินในบริเวณที่มีการกาหนดเขตสงวนหวงห้ามที่ดินนอกจากจะต้องดาเนินการ ตามกระบวนการออกโฉนดที่ดินโดยหลักเกณฑ์ทั่วไปแล้ว ยังต้องประสานงานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อ ตรวจสอบว่าที่ดินที่ขอออกโฉนดอยู่ในเขตสงวนหวงห้ามหรือไม่ หากอยู่ในเขตสงวนหวงห้ามก็จะต้องนา เรื่องเสนอต่อคณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ (กบร.จังหวัด) พิจารณาก่อน โดยที่ กบร. มี หน้าที่ในการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐและได้วางมาตรการในการพิสูจน์สิทธิการครอบครองที่ดนิ ของ บุคคลในเขตที่ดินของรัฐไว้หลายประการ เริ่มตั้งแต่การพิสูจน์สิทธิครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของ รัฐ ต้องมีพยานหลักฐานที่เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงนั้น ซึ่งแสดงว่าได้ครอบครองทาประโยชน์อย่างต่อเนื่องมา ก่อนการเป็นที่ดินของรัฐ เมื่อพิจารณาแล้วเห็นว่าพยานหลักฐานนั้นมีส่วนสนับสนุนคากล่าวอ้างว่ามีการ ครอบครองทาประโยชน์มาก่อนการเป็นที่ดินของรัฐ ให้ดาเนินการอ่านภาพถ่ายทางอากาศของกรมแผนที่ ทหารที่ถ่ายภาพพื้นที่นั้นไว้เป็นครั้งแรกหลังจากเป็นที่ดินของรัฐหากปรากฏร่องรอยการทาประโยชน์ในที่ดิน อยู่ในภาพถ่ายทางอากาศ จึงจะเชื่อตามพยานหลักฐานอื่นนั้น เมื่อได้พิสูจน์สิทธิการครอบครองที่ดินแล้ว ปรากฏว่ามีการครอบครองทาประโยชน์ภายหลังการเป็นที่ดินของรัฐ กบร.จังหวัดแจ้งผลการพิสูจน์สิทธิ ดังกล่าวให้บุคคลที่ครอบครองที่ดินทราบ และแจ้งให้หน่วยงานของรัฐดาเนินการต่อ ซึ่งมาตรการและขั้นตอน ต่าง ๆ ใช้เวลานาน ประกอบกับหลักฐานที่ใช้ในการออกโฉนดที่ดินในเขตสงวนหวงห้ามก็คือ ส.ค.1 ซึ่งปัจจุบันได้มีพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน (ฉบับที่ 11) พ.ศ.2551 ใช้บังคับ โดย มาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กาหนดให้ผู้ที่มีหลักฐาน ส.ค.1 จะนามาขอออกโฉนดที่ดินได้ต่อเมื่อ ศาลยุติธรรมได้มีคาพิพากษาหรือคาสั่งถึงที่สุดว่าผู้นั้นเป็นผู้ซึ่งได้ครอบครองและทาประโยชน์ในที่ดินโดยชอบ ด้วยกฎหมายอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับแล้วเท่านั้นซึ่งเป็นการเพิ่มขั้นตอนในการออกโฉนด ที่ดินมากขึ้นเพิ่มภาระให้แก่ประชาชน ผู้ขอออกโฉนด ทาให้ประชาชนผู้มีรายได้น้อยเดือดร้อน จึงไม่เป็นธรรม
ปัญหําจํากหลักฐําน ส.ค.1
ส.ค.1 เป็นเพียงการที่เอกชนแจ้งต่อรัฐว่ามีที่ดินอยู่ในครอบครองของตนก่อนวันที่ประมวล กฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่ใช่เอกสารที่ทางราชการทาขึ้น ส.ค.1 จึงไม่ใช่เอกสารสิทธิ์ อันเป็นเอกสารของทาง ราชการ
นอกจากนี้การที่พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 5 วรรคท้าย บัญญัติว่า “การแจ้งการครอบครองไม่ก่อให้เกิดสิทธิขึ้นใหม่แก่ผู้แจ้งแต่อย่างใด” ส.ค. 1 จึงเป็นเพียงหลักฐานอย่างหนึ่ง ซึ่งแสดงว่าในขณะแจ้งการครอบครองผู้แจ้งอ้างว่าได้ครอบครองและ ทาประโยชน์ในที่ดินอยู่ก่อนวันที่ ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับเท่านั้น แต่สิทธิของผู้แจ้งจะมีอยู่แค่ไหนเพียงใด สิทธิคงมีอยู่เพียงนั้น แต่หาก ไม่เคยมีสิทธิอยู่จริง การแจ้ง ส.ค.1 ก็ไม่ก่อให้เกิดสิทธิขึ้นใหม่แก่ผู้แจ้งแต่อย่างใด นอกจากนี้ จากการที่ ส.ค.1 เป็นเพียง “การแจ้ง” การครอบครองที่ดินต่อเจ้าหน้าที่ ซึ่งเป็นการบอกเล่า ไม่มีการรังวัดตามหลัก
30
วิชาดังนั้น ส.ค.1 จึงเป็นหลักฐานที่มีความคลาดเคลื่อนสูงจากการตรวจสอบพบว่าหลักฐาน ส.ค.1 กรณีที่มี การแจ้งสภาพการทาประโยชน์ไว้ เช่น แจ้งการทาประโยชน์เป็นที่ทานากุ้ง นาเกลือ ซึ่งบางแปลงระบุข้างเคียง ว่าจดที่รกร้างว่างเปล่าหรือจดแนวเขตป่าไม้ในการรังวัดออกโฉนดที่ดิน หากระยะของที่ดินที่จดที่รกร้างว่าง เปล่า หรือจดแนวเขตป่าไม้ดังกล่าวเกินจากระยะของที่ดินตามหลักฐาน ส.ค.1 จะออกโฉนดที่ดินให้ได้ตาม ระยะที่ปรากฏในหลักฐาน ส.ค.1 เท่านั้นตามนัยระเบียบของคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติฉบับที่ 12 (พ.ศ.2532) จึงเป็นสาเหตุให้เจ้าของที่ดินไม่ยินยอมเพราะได้เนื้อที่น้อยกว่าที่ครอบครองจริง อาจทาให้ต้อง เสียเวลาในการออกไปรังวัดตรวจสอบอีกหลายครั้ง
ปัญหําเกี่ยวกับสภําพพื้นที่เปลี่ยนแปลงและขอบเขตของที่ดินสงวนหวงห้ํามไม่ชัดเจน
การออกโฉนดที่ดินในเขตที่ดินสงวนหวงห้าม ไม่สามารถออกโฉนดที่ดินในแปลง ที่ติดต่อกับ พื้นที่สงวนหวงห้ามเหล่านั้นได้ เนื่องจากไม่มีหลักเขตที่แสดงให้เห็นชัดเจน นอกจากนี้จากการตรวจสอบการ รังวัดออกโฉนดที่ดินตามรายงานการรังวัดของเจ้าหน้าที่ผู้ทาการรังวัดพบว่า มีปัญหาอุปสรรคในการรังวัด หลายประการ เช่น สภาพพื้นที่รังวัดมีสภาพเป็นป่าจาก มีน้าท่วมขัง หรือ เป็นดินเลน การรังวัดจะมีความ ยากลาบากและใช้เวลามาก ตลอดจนสภาพการทาประโยชน์ในปัจจุบันเปลี่ยนไปจากเดิม เช่น เดิมทาสวนจาก ปัจจุบันเปลี่ยนเป็นทานากุ้ง เดิมทานา ปัจจุบันเปลี่ยนเป็นทาสวน จาเป็นต้องทาการสอบสวนเพื่อให้ได้ความ ว่าเป็นที่ดินตามหลักฐาน ส.ค.1 จริงแต่ได้มีการเปลี่ยนสภาพการทาประโยชน์ไปจากเดิมแล้ว
ปัญหําเจ้ําหน้ําที่ขําดจิตสํานึกที่ดี
เนื่องจากในการดาเนินการของเจ้าหน้าที่ยังไม่มีประสิทธิภาพได้มาตรฐานเป็นที่ยอมรับ ซงึ่ ในการ ออกโฉนดที่ดินเจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องเข้าไปเกี่ยวข้องกับกลุ่มบุคคล คือ ประชาชน องค์กร หน่วย ราชการหรือต่อสังคมส่วนรวมหากเจ้าหน้าที่ของรัฐขาดจิตสานึก ที่ดีขาดความรับผิดชอบก็จะเป็นปัญหา ต่อสังคม ประชาชนผู้มีรายได้น้อยก็จะไม่ได้รับความเป็นธรรม
ปัญหํากํารออกโฉนดที่ดินเฉพําะรํายตํามมําตรํา 59 ตํามกฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537) ข้อ 14
สาหรับประเด็นที่ต้องพิจารณาประการแรก คือ ผู้ที่ครอบครองทาประโยชน์ในที่ดินซึ่งอยู่ในเขต ป่าสงวนแห่งชาติ เขตอุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า เขตห้ามล่าสัตว์ป่า และเขตป่าไม้ถาวร จะขอให้ พนักงานเจ้าหน้าที่ ออกโฉนดที่ดินได้หรือไม่ เมื่อได้ศึกษา บทกฎหมายที่ให้อานาจ ในการกาหนดเขต ป่าไม้ดังกล่าวแล้ว พื้นที่ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ มีอานาจประกาศกาหนดให้เป็นเขต ห้ามล่าสัตว์ป่านั้น จะต้องมีสถานะทางกฎหมาย เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประเภททรัพย์สินสาหรับ พลเมืองใช้ร่วมกัน หรือทรัพย์สินสาหรับใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ แล้วแต่กรณีเท่านั้น ซึ่ง สาธารณสมบัติของแผ่นดินทั้งสองประเภท เป็นที่ดินที่ห้ามมิให้มีการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน โดย เด็ดขาด ดังนั้น เฉพาะที่ดินในเขตห้ามล่าสัตว์ป่า จึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้ได้ใน ทุกกรณี เนื่องจาก
31
เป็นการขัดกับบทบัญญัติประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1305 และกฎกระทรวง ฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537) ข้อ 14 (1) สาหรับที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติ เขตอุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า เห็นได้ว่ากฎหมายแต่ละฉบับจะบัญญัติให้การกาหนดเขตป่าไม้ดังกล่าวไม่กระทบถึงสิทธิในที่ดินของบุคคลทมี่ ี อยู่แล้ว ตามประมวลกฎหมายที่ดิน จึงแปลความกฎหมายได้ว่าผู้ครอบครองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย ตาม กฎหมายที่ดิน ย่อมสามารถขอออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินได้ และเมื่อพิเคราะห์ถึงที่มาของเขตป่าไม้ถาวร ซึ่งกาหนดโดยมติคณะรัฐมนตรี แม้จะไม่มีข้อความเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินของผู้ที่ครอบครองอยู่ ทานองเดียวกับ บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยป่าสงวนแห่งชาติ อุทยานแห่งชาติ และเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าดังกล่าวก็ตาม แต่ เมื่อการกาหนดเขตป่าไม้ถาวร โดยกฎหมายยังมีบทบัญญัติ ที่รับรองสิทธิในที่ดินของ บุคคลดังกล่าว การกาหนดเขตป่าไม้ถาวร จึงควรจะต้องรับรองสิทธิในที่ดินเช่นเดียวกัน ซึ่งเป็นการสอดคล้องกับหลัก กฎหมายทั่วไป ที่รัฐไม่อาจดาเนินการใด ๆ ให้ไปลบล้างสิทธิโดยชอบของบุคคลที่มีอยู่แล้วได้
ดังนั้น จึงสรุปได้ว่าเฉพาะที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติ เขตอุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์ สัตว์ป่า และเขตป่าไม้ถาวรเท่านั้น ที่พนักงานเจ้าหน้าที่สามารถดาเนินการออกโฉนดที่ดิน ให้แก่ผู้ครอบครอง และทาประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว เป็นการเฉพาะรายได้ ทั้งนี้ มีข้อสังเกตว่าหากการประกาศกาหนดเขต ป่าไม้ดังกล่าว มีบางส่วนทับที่สาธารณประโยชน์ การประกาศกาหนดเขตป่าไม้นั้น ไม่มีผลเป็นการถอน สภาพที่สาธารณประโยชน์แต่อย่างใด จึงเป็นกรณีที่ดินแปลงเดียวมีหลายสถานะ กล่าวคือ เป็นทั้งที่ สาธารณประโยชน์และที่ดินใน ป่าไม้ซึ่งไม่อาจออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินให้ได้แต่ประการใด
สาหรับหลักเกณฑ์ในการออกโฉนดที่ดิน เขตป่าสงวนแห่งชาติ เขตอุทยานแห่งชาติ เขตรักษา พันธุ์สัตว์ป่า และเขตป่าไม้ถาวร เป็นการเฉพาะรายนั้น จะต้องเป็นผู้ที่ครอบครองและทาประโยชน์ในที่ดิน มาก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ และเป็นผู้ที่ได้มีการแจ้ง ส.ค.1 ไว้เท่านั้น โดยจาเป็นต้องพิจารณา เพิ่มเติมว่า เขตป่าไม้ในบริเวณที่ดินที่ขอออกโฉนดที่ดินนั้น ได้มีการกาหนดเขตมาเมื่อใด ก่อนหรือหลังการ ครอบครองและทาประโยชน์ของผู้ขอ นอกจากนี้หากเป็นกรณีที่มีการกาหนดเป็นเขตป่าไม้ ก่อนที่จะมีการ ประกาศใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน ต้องพิจารณาด้วยว่า ผู้ขอได้ปฏิบัติตามบทบัญญัติเกี่ยวกับการขอจับจอง ที่ดินของพระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ 6) พุทธศักราช 2479 หรือไม่ หากไม่ได้ปฏิบัติตามบทบัญญัติ ดังกล่าว ย่อมไม่มีสิทธิในที่ดิน แม้จะได้แจ้ง ส.ค.1 ไว้ก็ไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้ได้ในกรณีกลับกันหากผู้ขอ ได้ครอบครองมาก่อนวันที่พระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ 6) พุทธศักราช 2479 ใช้บังคับโดยไม่ได้ขอ อนุญาตจับจองที่ดินและได้มีการกาหนดเป็นเขตป่าไม้ภายหลัง แม้จะเป็นการกาหนดเขตป่าไม้ก่อนวันที่ ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับก็ตาม ถ้าได้มีการแจ้ง ส.ค.1 ไว้ ย่อมออกโฉนดที่ดินให้ได้
นับแต่วันที่มีการใช้กฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537) ซึ่งออกตามความในมาตรา 6 มาตรา 8 และมาตรา 15 แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2497 และมาตรา 56 แห่ง ประมวลกฎหมายที่ดิน เมื่อวันที่ 1 เมษายน 2537 เป็นต้นมา การออกโฉนดที่ดินในเขตที่มีการประกาศหวง ห้ามที่ดินทั่วประเทศไทยได้มีการเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์ไป จากเดิมคือการห้ามมิให้ออกโฉนดที่ดินในเขต สงวนหวงห้าม เว้นแต่จะต้องเป็นผู้ที่ครอบครองและทาประโยชน์ในที่ดินมาก่อนวันที่ประมวลกฎหมายทดี่ นิ ใช้
32
บังคับ และเป็นผู้ที่ได้มีการแจ้งการครอบครอง (ส.ค.1) หรือผู้ที่ได้รับใบจอง มีราษฎรหลายรายได้ร้องขอความ เป็นธรรมในเรื่องการเข้ายึดถือครอบครองในพื้นที่สงวนหวงห้ามต่าง ๆ โดยแจ้งว่าได้เข้าอยู่ในพื้นที่นี้มานาน แล้ว โดยบุพการีรุ่นปู่ย่าได้เข้าครอบครองและทาประโยชน์ในพื้นที่ดังกล่าวมานาน แต่การเข้ามาอยู่นาน ดังเช่นว่านี้ได้อยู่ก่อนที่จะประกาศเป็นเขตสงวนหวงห้ามหรือไม่ จะสังเกตได้ว่า กฎหมายที่เกี่ยวกับเรื่องเขต สงวนหวงห้ามก็ได้มีการประกาศมานานมากเช่นกัน อาทิ พระราชบัญญัติคุ้มครองและสงวนสัตว์ป่า ประกาศ ในปี 2481, พระราชบัญญัติป่าไม้ ประกาศในปี 2484, พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ ประกาศในปี 2504, พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ ประกาศในปี 2507, พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า ประกาศในปี 2535 ซึ่งกฎหมายแต่ละฉบับมีอายุตั้งแต่ 17-70 ปี และเหตุผลของการประกาศกฎหมายดังกล่าวก็เนื่องจากมี การกระทาของราษฎรที่เข้าไปบุกรุก ยึดถือครอบครอง ทาลายป่าและสัตว์ป่า ซึ่งมาตรการในอดีตไม่สามารถ จะแก้ไขปัญหาเหล่านี้ได้ จึงต้องตราพระราชบัญญัติเหล่านี้เพื่อมาปกป้องสมบัติของชาติ ปัญหาดังกล่าวจึง ต้องหามาตรการหรือวิธีการในการพิสูจน์ว่า การเข้ายึดถือครอบครองและทาประโยชน์ของราษฎรหรือบพุ การี ของพวกเขาเหล่านี้ได้เข้ามาดาเนินการก่อนที่จะประกาศเป็นเขตสงวนหวงห้ามหรือไม่ ซึ่งจะเป็นสิ่งเดียวที่จะ สร้างความเป็นธรรมระหว่างรัฐกับประชาชน แต่การพิสูจน์ดังกล่าวก็ยังไม่ได้รับการดาเนินการในหลายพื้นที่ เจ้าหน้าที่รัฐก็ยังใช้การบังคับใช้กฎหมายที่ตนดูแลให้ราษฎรออกจากพื้นที่หวงห้ามไป ซึ่งในบางกรณีราษฎรที่ ไม่มีความรู้หรือไม่หากมีปัญหากับเจ้าหน้าที่ก็อาจไม่ได้รับความเป็นธรรม และคงเป็นไปได้ยากหากราษฎรคิด จะเป็นผู้พิสูจน์สิทธิเองเพราะนอกจากจะไม่มีประสบการณ์และความรู้ในเรื่องนี้แล้ว ยังไม่รู้จักวิธีการหา พยานหลักฐานเพื่อพิสูจน์การครอบครองดังกล่าวราษฎรผู้ยากไร้จึงขายที่ดินดังกล่าวให้แก่นายทนุ เสยี เปน็ สว่ น ใหญ่ ซึ่งต่อมานายทุนก็สามารถนาไปออกโฉนดที่ดินได้ทาให้เกิดเป็นปัญหาข้อพิพาทระหว่างนายทุนกับ ราษฎร ผู้ครอบครอบที่ดินอยู่เดิมเป็นคดีขึ้นสู่ศาลมากมาย เรื่องดังกล่าวจึงต้องเป็นบทบาทและหน้าที่ของ เจ้าหน้าที่รัฐที่จะดาเนินการและให้ความเป็นธรรมกับราษฎรที่มีความชอบธรรมในการเข้าครอบครองที่ดิน เหล่านี้ ในการถือครองที่ดินนั้นหากรัฐไม่ออกมาตรการที่ชัดเจนแล้วก็จะทาให้ประชาชนไม่มีที่ดินทากิน ไม่ สามารถเข้าสู่แหล่งทุนเกิดการทะเลาะวิวาทในเรื่องการแย่งที่ดินทากิน ฟ้องร้องเป็นคดีขึ้นสู่ศาล
เมื่อปี 2497 ขณะที่รัฐออกพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดินนั้นให้ราษฎรแจ้งการ ครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) นั้น มีราษฎรที่ไม่รู้ข่าวสารจานวนมาก อาจเป็นเพราะในอดีตการคมนาคมไม่สะดวก และการสื่อสารยังไม่ทั่วถึง โดยเฉพาะราษฎรที่มีที่ดินทากินในพื้นที่เกาะหรือพื้นที่ห่างไกลกับความเจริญก็จะ ไม่รู้ข่าวสารและไม่ได้มาแจ้งการครอบครองดังกล่าว ทาให้รัฐนาไปเป็นประเด็นแห่งการเสียสิทธิของราษฎร และตั้งแต่ปี 2497 เป็นต้นมา รัฐได้มีการตรากฎหมายเกี่ยวกับป่าสงวนแห่งชาติ อุทยานแห่งชาติ เขตสงวน และรักษาพันธุ์สัตว์ป่า และมีการประกาศเขตสงวนหวงห้ามดังกล่าวขึ้นอย่างต่อเนื่องจนครอบคลุมทั่วทั้ง ประเทศ นอกจากนี้ยังออกระเบียบกฎกระทรวงต่าง ๆ เพื่อเข้ามาควบคุมการออกเอกสารสิทธิ์ในพื้นที่หวง ห้ามเหล่านี้ โดยเฉพาะพื้นที่เป็นที่เกาะ รวมทั้งจังหวัดภูเก็ต มีการออกกฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537) ข้อ 14 ระบุว่า ที่ดินที่จะออกโฉนดที่ดินต้องเป็นที่ดินที่ผู้มีสิทธิในที่ดินได้ครอบครองและทาประโยชน์แล้วและเปน็ ที่ดินที่สามารถออกโฉนดที่ดินได้ตามกฎหมาย แต่ห้ามมิให้ออกโฉนดที่ดินสาหรับที่ดินดังต่อไปนี้ (3) ที่เกาะ
33
แต่ไม่รวมถึงที่ดินของผู้ซึ่งมีหลักฐานแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) และในการออกเอกสารสิทธิ์ในที่ดินที่มี ความคาบเกี่ยวกับที่ดินสงวนหวงห้าม ที่ป่า ที่เขาหรือภูเขา จะต้องตั้งคณะกรรมการขึ้นมาพิสูจน์สิทธิโดย จะต้องมีเจ้าหน้าที่จากกรมพัฒนาที่ดินกรมป่าไม้ ผู้ปกครองท้องที่ คือ นายอาเภอ กานัน ผู้ใหญ่บ้าน เข้า มาร่วมตรวจสอบด้วย ฉะนั้นก่อนที่จะออกกฎกระทรวงฉบับดังกล่าว การออกเอกสารสิทธิ์ในพื้นที่เกาะถึงแม้ จะไม่มีเอกสาร ส.ค.1 แต่ได้ครอบครองจริงก็สามารถออกเอกสารสิทธิ์ได้ แต่หลังจากปี 2537 เป็นต้นมา การออกเอกสารสิทธิ์จาเป็นที่จะต้องใช้หลักฐานที่ดินเดิมที่แสดงสิทธิการครอบครองเท่านั้น จึงทาให้ ปัจจุบันการออกเอกสารสิทธิ์บนเกาะภูเก็ตเป็นไปได้ยากหากไม่มีหลักฐานเดิม คือ ส.ค. 1
สาหรับที่ดินที่อยู่ในเขตสงวนหวงห้าม หากได้มีการพิสูจน์สิทธิและปรากฏว่าราษฎรได้เข้ามาอยู่ ก่อนที่จะประกาศเป็นเขตสงวนหวงห้าม ก็ถือได้ว่าราษฎรมีความชอบธรรมที่จะเข้าอยู่ในพื้นที่ดังกล่าวได้ กระบวนการพิสูจน์สิทธิเป็นวิธีการที่ดีที่สุดที่จะคืนความเป็นธรรมให้กับราษฎรและประชาชน โดยเฉพาะใน พื้นที่ที่เป็นป่าที่อยู่ในเขตสงวนหวงห้ามต่าง ๆ ซึ่งราษฎรก็ยังรู้สึกว่าตนควรจะมีเอกสารสิทธิ์ได้
ปัญหํารัฐออกกฎหมํายกําหนดเขตสงวนหวงห้ําม
เนื่องจากในปัจจุบันนี้ได้มีกฎหมายที่ออกมาเกี่ยวกับการกาหนดเขตสงวนหวงห้ามที่ดินตาม วัตถุประสงค์ทับที่ราษฎรได้จับจองและครอบครองอยู่แล้วเป็นจานวนมาก และตามกฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537) ยังได้ออกมากาหนดห้ามมิให้ออกโฉนดในที่ดินที่กาหนดเป็นเขตสงวนหวงห้ามโดยเด็ดขาดอีก ทา ให้ราษฎรที่ครอบครองทาประโยชน์ในที่ดินในเขตสงวนหวงห้ามได้รับความเดือดร้อนเพราะไม่สามารถออก โฉนดที่ดินได้หรือออกได้แต่ต้องมีหลักฐาน ส.ค.1 และต้องมีการพิสูจน์สิทธิซึ่งมีมาตรการทางกฎหมายที่ ซับซ้อนและขั้นตอนที่ล่าช้าและไม่เป็นธรรมแก่ราษฎรผู้ยากไร้
34
35
บทที่ 4 บทสรุปและข้อเสนอแนะ
4.1 บทสรุป
ปัญหาการออกโฉนดที่ดินในจังหวัดภูเก็ต ซึ่งเป็นที่เกาะ เป็นที่ตั้งของจังหวัดและอาเภอ ซึ่งนั้นมี ขั้นตอนที่ซับซ้อน บางแห่งยังทับซ้อนกับเขตสงวนหวงห้ามอีก เมื่อได้ประกาศกาหนดเขตสงวนหวงห้ามไวแ้ ลว้ แต่ทางราชการมิได้ทาประโยชน์ตามวัตถุประสงค์ในการประกาศสงวนหวงห้ามไว้จนมีราษฎรเข้าครอบครอง ใช้สอยในที่ดินนั้นเป็นเวลานาน จนกลายเป็นชุมชน เป็นที่อยู่อาศัยที่ทากิน หรือกฎหมายกาหนด เขตสงวนหวงห้ามที่ดินตามวัตถุประสงค์ของทางราชการทับที่ที่ราษฎรได้จับจองและครอบครองอยู่แล้ว จะ เห็นได้ว่าการจะขอออกโฉนดที่ดินในเขตสงวนหวงห้ามตามมาตรา 59 แห่งประมวลกฎหมายที่ดินไม่สามารถ ทาได้เว้นแต่จะต้องมีการพิสูจน์สิทธิ์ว่าได้มีการครอบครองมาก่อนที่จะมีการสงวนหวงห้าม และต้องมีหลักฐาน การแจ้งการครอบครองสิทธิที่ดิน (ส.ค.1) มาแสดงเพื่อดาเนินการขอออกโฉนด คงมีแต่เฉพาะที่ดินที่ไม่มีการ ประกาศสงวนหวงห้ามที่ดินเท่านั้นที่จะขอออกโฉนดที่ดินได้ การที่รัฐออกกฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537) มาจากัดสิทธิของประชาชนในเขตสงวนหวงห้ามมิให้ขอออกโฉนดที่ดินเฉพาะราย ตามมาตรา 59 อีก จึงเป็น การปิดโอกาสของประชาชนทาให้ไม่ได้รับความเป็นธรรม เหมือนเช่นผู้ครอบครองที่ดินทั่วไปที่ไม่ใช่ที่ดินที่อยู่ ในเขตสงวนหวงห้าม
จากการศึกษาวิเคราะห์ปัญหาการออกโฉนดที่ดินในเขตสงวนหวงห้าม ตาม กฎกระทรวงที่ 43 (พ.ศ.2537) พบปัญหาอุปสรรคในการออกโฉนดที่ดินหลายประการ ในการปฏิบัติงาน ออกโฉนดที่ดินจาต้องมีการประสานงานกับส่วนราชการอ่ืนตามที่ระเบียบกฎหมายกาหนดไว้ แต่ในทางปฏบิ ตั ิ มักจะไม่ได้รับความร่วมมือเท่าที่ควร ตัวอย่างเช่นการสอบถามเรื่องแนวเขตที่ดินที่ขอออกโฉนดที่ดินว่าอยู่ใน เขตป่าสงวนฯ เขตอุทยานหรือเขตป่าชายเลนหรือไม่ มักได้รับคาตอบที่ล่าช้าจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง หรือ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีหน้าที่ระวังชี้แนวเขต แต่ในวันรังวัดไม่ออกไปร่วมระวังชี้และรับรองแนวเขต หรือ สืบเนื่องจากมีระเบียบ คาสั่ง กฎหมายที่เกี่ยวข้องมากและเอื้อต่อการทางานเฉพาะหน่วยงานแต่ละหน่วย เท่านั้นโดยไม่สอดคล้องกับหน่วยงานอื่นที่มีจุดมุ่งหมายในการใช้กฎหมายต่างกัน จึงทาให้เกิดปัญหาความ ล่าช้าและไม่เอื้อประโยชน์ต่อผู้ขอออกโฉนดที่ดิน การออกโฉนดที่ดินในเขตสงวนหวงห้ามจาเป็นต้องมี หลักฐาน ส.ค.1 ซึ่งใช้เป็นหลักฐานสาคัญในการออกโฉนดที่ดินมีรายละเอียดไม่ชัดเจนทาให้การพิสูจน์ ตาแหน่งที่ดินตามหลักฐาน ส.ค.1 กับพื้นที่จริงทาได้ยากลาบาก เนื่องจากสภาพพื้นที่เปลี่ยนแปลงไปตาม สภาพ ตามกาลเวลา เจ้าหน้าที่จาต้องอาศัยประสบการณ์ความชานาญในการปฏิบัติหน้าที่ นอกจากการ พิสูจน์ตาแหน่งที่ดินยังต้องมีการพิสูจน์สิทธิของคณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ (ก.บ.ร.) ซึ่ง ได้กาหนดแนวทางในการพิสูจน์สิทธิครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐว่า ถ้ามีหลักฐาน ส.ค.1 ให้ พิสูจน์การครอบครองทาประโยชน์ว่าได้ครอบครองการทาประโยชน์มาก่อนการเป็นที่ดินของรัฐหรือไม่แต่ เนื่องจากรายละเอียดไม่ชัดเจนทาให้ตรวจสอบได้ยาก ต้องมีการอ่านภาพถ่ายทางอากาศของกรมแผนที่ทหาร
ซึ่งถ่ายไว้เมื่อ พ.ศ.2495 และภาระในการจัดซื้อภาพถ่ายเป็นของผู้ขอออกโฉนดที่ดิน กรณีที่ดินอยู่ในเขตป่า หากผลการรังวัดได้ระยะมากกว่าระยะที่ปรากฏใน ส.ค.1 ซึ่งข้างเคียงจดป่าจะถูกจากัดให้ออกโฉนด ที่ดินได้เท่ากับระยะที่ปรากฏใน ส.ค.1 เท่านั้น ปัญหาต่อมาในเรื่องสภาพพื้นที่และแนวเขตสภาพพื้นที่ส่วน ใหญ่ในเขตที่มีการสงวนหวงห้ามมีแนวเขตของที่ดินไม่ชัดเจนและสภาพของที่ดินเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม เป็น อุปสรรคต่อการรังวัดและ ชี้แนวเขต อีกทั้งในส่วนของระวางภาพถ่ายทางอากาศไม่ชัดเจน จึงทาให้การ อ่าน แปล ตีความภาพถ่าย ต้องใช้ระยะเวลาในการพิจารณามาก โดยมีสาเหตุเนื่องมาจากในการถ่ายภาพทาง อากาศครั้งปูพรมทั่ว ๆ ไป ซึ่งระยะแนวบินและความสูงในการถ่ายภาพ จะสูงกว่าปกติเพื่อให้การถ่ายภาพ ครอบคลุมพื้นที่ในบริเวณกว้าง ดังนั้น เมื่อนาภาพถ่ายมาขยายเฉพาะจุดที่ต้องการจะทาการอ่าน แปล ตีความ จึงทาให้การตรวจสอบภาพถ่ายในส่วนที่เป็นแนวเขตสิ่งก่อสร้าง ต้นไม้ พันธุ์พืชไม่ชัดเจน หรือลักษณะของภูมิ ประเทศบริเวณนั้นไม่เอื้ออานวย เช่นมีภูเขา ทะเล ทาให้การสะท้อนของแสงแตกต่างกัน ภาพที่ได้จึง เปลี่ยนแปลงไปจากข้อเท็จจริง การอ่าน แปล ตีความภาพถ่ายจึงต้องใช้ความระมัดระวังและรอบคอบมากขึ้น ในเรื่องเจ้าหน้าที่เนื่องจากข้าราชการในสังกัดกรมที่ดิน มีการโยกย้ายสับเปลี่ยนอยู่เป็นประจา การปฏิบัติงาน ในแต่ละพื้นที่ต่างก็มีสภาพภูมิประเทศแตกต่างกันไปและมีการใช้กฎหมายเฉพาะไม่เหมือนกัน ซึ่งสภาพภูมิ ประเทศในเขตที่มีการประกาศเป็นเขตสงวนหวงห้ามนั้น เจ้าหน้าที่ต้องใช้เวลาในการศึกษาสภาพปัญหาและ สาเหตุของปัญหามาก ตลอดจนต้องใช้เวลาในการศึกษาระเบียบคาสั่ง กฎหมายที่เกี่ยวข้องในการปฏิบัติงาน ซึ่งมีอยู่มากมายหลายฉบับ เพื่อไม่ให้การปฏิบัติงานเกิดความผิดพลาด จนเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายต่อผู้ขอ ออกโฉนดที่ดิน
ปัญหาการออกเอกสารสิทธิ์ที่เกี่ยวกับที่สงวนหวงห้ามซึ่งเป็นข้อห้ามตามกฎหมายประเภทนี้ เป็น กรณีที่มีประเด็นเงื่อนแง่ของกฎหมายสลับซับซ้อน ตลอดจนเกี่ยวพันกับกฎหมายหลายฉบับ และมีความไม่ ชัดเจนในการแปลความกฎหมาย รวมทั้งเป็นปัญหาที่ราษฎรได้รับความเดือนร้อนในปัจจุบัน เนื่องจากที่ดินที่ ราษฎรครอบครองทาประโยชน์เป็นที่ที่มีการสงวนหวงห้ามและไม่สามารถออกโฉนดที่ดินได้
4.2 ข้อเสนอแนะ
จากที่ได้สรุปปัญหาและแนวทางแก้ไขปัญหาการออกโฉนดที่ดินในบริเวณที่มีการประกาศเป็น เขตสงวนหวงห้ามมาแล้วนั้น ผู้เขียนมีข้อเสนอแนะเพิ่มเติม ดังนี้
(1) แก้ไขกฎหมายและระเบียบต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องในการออกเอกสารสิทธิ์ของแต่หน่วยงานให้ สอดคล้องและมีจุดมุ่งหมายไปในทางเดียวกัน ตลอดจนแก้ไขกฎหมายและระเบียบเกี่ยวกับการแต่งตั้ง คณะกรรมการในการพิจารณาออกโฉนดที่ดินในเขตสงวนหวงห้าม ซึ่งในปัจจุบันซ้าซ้อนกันหลายคณะ แต่ มักจะเป็นบุคคลเดียวกันให้เหลือคณะกรรมการพิจารณาปัญหาเพียงชุดเดียว ทาให้การออกโฉนดที่ดินเป็นไป อย่างรวดเร็ว ทันต่อความต้องการของผู้ขอออกโฉนดที่ดิน โดยเฉพาะจังหวัดภูเก็ตซึ่งเป็นเกาะแต่ก็เป็นที่ตั้ง ของจังหวัดและอาเภอ ควรจะมีข้อยกเว้นไม่ต้องใช้กฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ. 2537) ข้อ 14(3) ให้ใช้
36
เฉพาะข้อ 14 (1) (2) (4) (5) สาหรับผู้ครอบครองที่ดินทั่วไปที่ไม่ใช่ที่ดินที่อยู่ในเขตสงวนหวงห้าม ซึ่งจะทาให้ การออกโฉนดที่ดินนอกเขตสงวนหวงห้ามไม่ต้องใช้หลักฐานการแจ้งการครอบครอง (ส.ค.1) ตาม พระราชบัญญัติประมวลกฎหมายที่ดินมาตรา 5 สามารถลดขั้นตอนการออกโฉนดที่ดินได้
(2) ควรมีการปรับปรุงขั้นตอนการขอออกโฉนดที่ดินให้รวดเร็ว กระชับ มีความยืดหยุ่นและควร กาหนดระยะเวลาการปฏิบัติงานเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องให้แน่นอน การเพิกถอนโฉนดที่ดินเนื่องจากออกไปโดย ไม่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องจะต้องรับผิดนั้นเป็นสาเหตุสาคัญที่ทาให้การขอออกโฉนดลา่ ชา้ จึงควรต้องทาการกาหนดขั้นตอน และระยะเวลาการปฏิบัติราชการว่าจะแล้วเสร็จในเวลาเท่าใด หากที่พ้นระยะเวลาตามที่กาหนดไว้ในแต่ละขั้นตอนโดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมิได้พิจารณาดาเนินการใด ๆ ควรแก้ไขกฎหมายให้ประชาชนสามารถเลือกที่จะไปใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้รับรองสิทธิที่ผู้ขอออกโฉนดที่ดินมี อยู่ เมื่อศาลมีคาพิพากษาหรือคาสั่งมาถึงที่สุดเป็นประการใด ก็ให้สานักงานที่ดินดาเนินการไปตามคา พิพากษาหรือคาสั่งนั้นโดยไม่ต้องใช้ผลการพิจารณาของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอีกแต่อย่างใด
(3) หากมีการยื่นคาร้องเพื่อให้ศาลยุติธรรมมีคาพิพากษาหรือคาสั่งถึงที่สุดว่าผู้นั้นเป็นผู้ซึ่งได้ ครอบครองและทาประโยชน์ในที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมายอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ซึ่งเป็น ขั้นตอนที่เพิ่มขึ้นใหม่ ศาลก็ควรจะนัดพิจารณาต่อเนื่องในนัดแรกให้รวดเร็ว โดยไม่นัดนานเกินไป เพราะการ รอคิวนานอีกเป็นปีกว่าจะได้สืบพยาน ทาให้ประชาชนได้รับความเดือดร้อนเพ่ิมขึ้นอีก และกว่าจะถึงวันนัดก็ อาจมีเหตุการณ์ใดแทรกเข้ามามีผลต่อการเบิกความเป็นพยาน หรือเป็นอุปสรรคอาจทาให้พยานลืม ข้อเท็จจริงไปได้ ประกอบกับศาลต้องเคร่งครัดในเรื่องการขอเลื่อนคดี โดยไม่ให้เลื่อนคดีง่าย ๆ เนื่องจากคดี ดังกล่าวส่วนใหญ่จะเป็นคดีฝ่ายเดียวไม่มีผู้คัดค้าน การสืบพยานจะเป็นไปโดยง่ายกว่าคดีอื่น ๆ ขั้นตอนนี้ก็จะ สามารถดาเนินการได้เร็วยิ่งขึ้น
(4) เจ้าหน้าที่กรมที่ดินและเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องต้องมีจิตสานึกที่ดี ให้ความสาคัญต่อการ ให้บริการประชาชนอย่างมีคุณภาพ โดยคุ้มครองสิทธิในที่ดินของรัฐและประชาชน โดยเฉพาะผู้มีรายได้น้อย ค้นคว้าเพื่อให้เกิดความรอบรู้ในด้านระเบียบ กฎหมาย และคาสั่งที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนใช้วิจารณญาณและ ความรอบคอบในการพิจารณาสภาพปัญหา เพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพตามความ ต้องการของประชาชนผู้ติดต่อมากขึ้น ต้องให้ข้อมูลในแต่ละขั้นตอนของการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่เพื่อลด ปัญหาข้อร้องเรียนจากประชาชนได้
(5) ควรมีการกาหนดแนวทางการสอบสวนผู้ขอออกโฉนดที่ดิน ผู้ปกครองท้องที่ พยานบุคคลผู้รู้ เห็น ว่ามีการครอบครองทาประโยชน์ในที่ดินแปลงที่ขอรังวัดออกโฉนดที่ดินมาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้ บังคับโดยมีหลักฐาน ส.ค.1 และก่อนการเป็นที่ดินสงวนหวงห้ามหรือไม่ ให้หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ดูแลที่ สาธารณสมบัติของแผ่นดินเหล่านั้น จัดตั้งงบประมาณจัดซื้อภาพถ่ายทางอากาศที่ครอบคลุมพื้นที่บริเวณที่มี กฎหมายกาหนดเขตหวงห้ามที่ดินนั้น ๆ แล้วจัดส่งให้คณะกรรมการ อ่าน แปล ตีความภาพถ่ายทางอากาศ ก็ จะเป็นการช่วยลดภาระค่าใช้จ่ายของผู้ขอออกโฉนดที่ดิน
37
(6) การออกโฉนดที่ดินเฉพาะรายให้แก่ผู้ที่ได้ครอบครองและทาประโยชน์ในที่ดินมาก่อน ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ (มี ส.ค.1) และได้แจ้งการครอบครองไว้ตามมาตรา 5 ซึ่งหากมีหลักฐาน สามารถตรวจสอบได้ว่าระยะที่แจ้งการครอบครองคลาดเคลื่อนไม่ถูกต้อง ควรดาเนินการออกโฉนดที่ดินให้ ผู้ขอได้ตามระยะที่ครอบครองและทาประโยชน์จริง โดยให้แก้ไขระเบียบของคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ.2532) ว่าด้วยเงื่อนไขการออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ ข้อ 10 เนื่องจากเป็นการออกระเบียบเกินกว่าที่กฎหมายกาหนดไว้ ซึ่งไม่เป็นธรรมและเป็นการละเมิดสิทธขิ องราษฎร ผู้ขอออกโฉนดที่ดิน
(7) รัฐต้องสนับสนุนงบประมาณแก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น กรมที่ดิน กรมป่าไม้ กรมอุทยาน แห่งชาติ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กรมการขนส่งทางน้าและพาณิชย์นาวี กระทรวง คมนาคม ฯลฯ เพื่อกาหนดแนวเขตป่าตามมติคณะรัฐมนตรี ตลอดจนแนวเขตที่สงวนหวงห้ามอื่น ๆ และ ปักหลักเขต เพื่อให้เกิดความชัดเจนสามารถออกโฉนดจนชิดแนวเขตที่สงวนหวงห้ามได้ เป็นประโยชน์ในการ ป้องกันการบุกรุกที่ดินของรัฐ และเพื่อความชัดเจนในการพิจารณาว่าที่ดินของผู้ขอออกโฉนดที่ดินอยู่ในเขต สงวนหวงห้ามของรัฐหรือไม่ ซึ่งจะต้องนาเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของคณะกรรมการต่าง ๆ หรือไม่ หรือ หากมีคดีขึ้นสู่ศาลหรือมีข้อพิพาทเรื่องแนวเขตก็จะพิจารณาได้รวดเร็วขึ้น
(8) ในกรณีที่มีกฎหมายกาหนดเขตสงวนหวงห้ามที่ดินตามวัตถุประสงค์ของทางราชการทับที่ที่ ราษฎรได้จับจองและครอบครองอยู่แล้ว หรือเมื่อได้ประกาศกาหนดเขตสงวนหวงห้ามไว้แล้ว แต่ทางราชการ มิได้ทาประโยชน์ตามวัตถุประสงค์ในการประกาศสงวนหวงห้ามไว้จนมีราษฎรเข้าครอบครองใช้สอยในที่ดิน นั้นเป็นเวลานาน จนกลายเป็นชุมชน หรือเป็นที่อยู่อาศัยที่ทากินจึงสมควรมีกฎหมายยกเลิกการสงวนหวง ห้ามที่ดินของราชการที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์แล้ว เพื่อให้โอกาสแก่ผู้เข้าถือครองที่ดินได้ทาประโยชน์ในที่ดินนั้น อย่างถูกต้องตามกฎหมายและทาการขอออกโฉนดที่ดินต่อไปอีก ทั้งเป็นการลดขึ้นตอนการทางานของ เจ้าหน้าที่ด้วย
38
39
บรรณํานุกรม
กรมที่ดิน. (2543). วิวัฒนาการออกโฉนดที่ดินและงานทะเบียนที่ดิน. กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์ชุมนุมสหกรณ์การเกษตรแห่งประเทศไทย.
เจริญ ไชยชนะ. (2508). ประวัติศาสตร์สากลสมัยโบราณ. กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์ดวงวิทยา.
นัยนา เกิดวิชัย, พลตารวจตรีหญิง. (2549). รายงานการวิจัยเรื่องการใช้ประโยชน์จากที่ดิน ที่รัฐเวนคืนจากประชาชน. กรุงเทพฯ : คณะกรรมการวิจัยและพัฒนาของวุฒิสภา สานักงานเลขาธิการวุฒิสภา.
ภาสกร ชุณหอุไร. (2538). ที่ดินต้องห้ามในการออกโฉนดที่ดินและหนังสือรับรองการทา ประโยชน์. วารสารนิติศาสตร์ ,3(15), หน้า 29
ภูริชญา วัฒนรุ่ง. (2550 ก). การตรวจสอบการใช้อานาจรัฐและหลักความชอบด้วยกฎหมาย ของการกระทาทางปกครอง. กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์มหาวิทยาลัยรามคาแหง.
ยศกฤต ชูศรี (2550) การกาหนดเขตปฏิรูปที่ดินที่มีผลกระทบต่อการออกโฉนดที่ดิน, การศึกษา อิสระ เสนอมหาวิทยาลัยรามคาแหง นิติศาสตร์มหาบัณฑิต มหาวิทยาลัย รามคาแหง สาขาวิชากฎหมายมหาชน บัณฑิตวิทยาลัย
ร. แลงกาต์. (2528). ประวัติศาสตร์กฎหมายไทยกฎหมายที่ดิน. กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
วรงค์ ศิริพาณิช,ว่าที่ร้อยตรี. (2516). การบริหารงานที่ดินอาเภอ. วิทยานิพนธ์รัฐศาสตร มหาบัณฑิต สาขาวิชาการปกครอง, บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
ศิริ เกวลินสฤษดิ์. (2534). คาอธิบายประมวลกฎหมายที่ดินพร้อมกฎกระทรวง. กรุงเทพฯ: บพิธการพิมพ์.
สถิต จาเริญ. (2549). แดนกรรมสิทธิ์ในที่ดิน: ศึกษากรณีการทาเหมืองใต้ดิน.วิทยานิพนธ์ นิติศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชากฎหมายมหาชน, บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัย รามคาแหง.
40
ชื่อ – นํามสกุล ตําแหน่งปัจจุบัน คุณวุฒิกํารศึกษํา
ประสบกํารณ์กํารทํางําน
ประวัติผู้ศึกษํา
นายวิชญ์ธรรมนาถ สุวรรณโกตา ผู้พิพากษารองหัวหน้าศาลเยาวชนและครอบครัวจังหวัดภูเก็ต
นิติศาสตรบัณฑิต มหาวิทยาลัยรามคาแหง เนติบัณฑิตไทย รุ่นที่ 45
พ.ศ. 2542 ผู้พิพากษาศาลจังหวัดสีคิ้ว พ.ศ. 2544 ผู้พิพากษาศาลจังหวัดพัทยา พ.ศ. 2547 ผู้พิพากษาศาลจังหวัดชลบรุ ี พ.ศ. 2550 ผู้พิพากษาศาลจังหวัดตรัง
แผนกคดีเยาวชนและครอบครัว พ.ศ. 2551 ผู้พิพากษาศาลเยาวชนและครอบครัว
จังหวัดอุบลราชธานี พ.ศ. 2552 ผู้พิพากษาศาลจังหวัดภูเก็ต
แผนกคดีเยาวชนและครอบครัว พ.ศ. 2553 ผู้พิพากษาหัวหน้าคณะในศาลจังหวัดภูเก็ต พ.ศ. 2555 ผู้พิพากษารองหัวหน้าศาลเยาวชนและครอบครัว พ.ศ. 2556 ผู้พิพากษารองหัวหน้าศาลจังหวัดภูเก็ต


ข้อมูลจาก